【律师手记】建设工程施工合同纠纷案件中“以行政审计为准”确定工程款的问题分析

以行政审计为准是指当事人在政府投资或以政府投资为主的建设项目施工合同中，约定以审计机关作出的审计结论作为确定工程价款的依据时，应按照合同约定以审计结论结算工程价款。根据《审计法》第二十二条的规定：“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。”由此可见，当政府投资或以政府投资为主的建设项目完成后，审计机关会对建设工程价款进行审计并出具审计结论。这就是行政审计与建设工程施工合同工程价款结算的结合点，但也是司法实践中的一个难点。

在我国现有的法律体系中，行政审计是行政监督举措之一，其余建设工程施工合同分属不同性质的法律体系，所以行政审计结论能否作为结算工程价款的依据正是司法实践之中的核心问题。但是这个问题，尤其是随着市场经济的深入发展，行政权力对于民事领域的干预逐渐减少，无论是在理论界还是在实务界，对以行政审计为准则的使用必须有合同的明确约定已基本形成共识。因而，在合同明确约定以行政审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效，行政审计结论可以作为结算工程价款的依据。

对此，最高院(2012)民提字第205号民事判决书认为，根据审计法的规定及其立法宗旨，法律规定审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督，目的在于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为。案涉工程款的结算，属于平等民事主体之间的民事法律关系。因此，本案诉争工程款的结算，与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等，属于不同性质的法律关系问题，即无论案涉工程是否依法须经国家审计机关审计，均不能认为，国家审计机关的审计结论，可以成为确定本案双方当事人之间结算的当然依据，对案涉工程的结算依据问题，应当按照双方当事人的约定与履行等情况确定。

关于分包合同是否约定了案涉工程应以国家审计机关的审计结论作为结算依据的问题。该判决书认为，分包合同中对合同最终结算价约定按照业主审计为准，系因该合同属于分包合同，其工程量与工程款的最终确定，需依赖合同之外的第三人即业主的最终确认。因此，对该约定的理解，应解释为工程最终结算价须通过专业的审查途径或方式，确定结算工程款的真实合理性，该结果须经业主认可，而不应解释为须在业主接受国家审计机关审计后，依据审计结果进行结算。根据审计法的规定，国家审计机关的审计系对工程建设单位的一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。

由上可知，在该案之中，最高院的态度是比较明确的，若要适用以行政审计为准，必须在合同中有明确的约定，而且该约定不能通过解释推定。因而最高院(2012)民提字第205号判决书形成的结论获得司法实践普遍认可，基本上形成共识。对此，这就要求建设工程施工合同的双方当事人在签订合同时充分考量这个问题，对于工程价款结算依据的约定也不得慎之又慎。当然即便对此有明确约定，如果审计机关无正当理由迟迟不作出行政审计结论，当事人可以申请司法鉴定确定工程价款。这在司法实践中几乎也是普遍存在的问题。

例如，(2016)苏08民终754号民事判决书就引用了最高院(2012)民提字第205号民事判决书的结论，(2016)苏08民终754号民事判决书开宗明义即指出，工程价款的支付，双方有有效合同的约定，从其约定，没有有效合同约定，应从法定。被告申华公司辩称以淮安市淮阴区审计局的审计报告作为支付工程价款的依据并不充分，理由如下：根据申华公司与淮阴区政府签订的协议可以看出工程是固定价承包，并非其抗辩的以审计结论为准。根据审计法的规定，国家审计机关对工程建设单位进行审计是一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。

这几年随着政府投资或者政府投资为主的建设项目并不少见，笔者在接触的几起政府投资的建设项目，工程欠款的问题很突出，而其中的纠纷比较集中就是工程价款结算与行政审计之间的关系问题，但很多当事人用的是施工合同的示范文本，对于这个问题并没有足够的重视。当然现实中还存在问题就是审计机关无正当理由迟迟不出具审计结论，这在本文有所提及。还有一种情况就是审计结论错误的，但合同约定以行政审计为准结算工程款，这个问题在实践中并无统一意见，值得我们思考。

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