范跃|| 行政非诉执行审查标准再解释
摘要
行政非诉执行审查是司法权对行政权的监督，我国行政诉讼法虽规定了这一制度，但未规定具体的审查标准。最高院颁布的司法解释中明确了四项不予执行的标准，而其中“明显”一词过于宽泛、模糊，难以转化为操作规范，所以有必要对该审查标准进行再解释。而此类案件的审查方式学界争论不一，明确以形式审查为主、实质审查为辅的审查方式具有重要的现实意义。充分运用体系解释方法有利于提高裁判结果的合法性。以常识、常理、常情作为“明显”的判断标准，有助于提高裁判的可接受性。
引言
《中华人民共和国行政诉讼法》第97条规定：公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。这一条款是我国的行政非诉执行案件审查制度的法律效力来源。行政非诉执行案件的审查标准关系到当事人权利的保护、行政效力、审判效率以及强制执行的效果，是行政非诉执行案件审查中的核心问题。虽然随着行政诉讼法的修订以及最高人民法院颁布并于2018年２月８日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》对于该问题的规定进行了修改，但就目前我国司法实践来看仍然存在一些问题，尤其是审查标准的解释以及审查方式的明确。
一、实践中审查标准适用的问题
由于我国行政诉讼法及相关司法解释对于行政非诉执行案件的审查标准的规定相对模糊，司法实践中各地方法院的操作标准不尽相同，这样就导致了一些明显的问题，例如“明显”的规定难以转化为操作规范、过度的自由裁量导致同类案结果不趋同、收案标准宽松不一等等。而这些问题的解决都需要依赖于审查标准的进一步解释以及审查方式的进一步明确。
（一）“明显”的规定难以转化为操作规范
2018年２月８日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第160条第３款规定，有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：实施主体不具有行政主体资格的；明显缺乏事实根据的；明显缺乏法律、法规依据的；其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。这一条款规定了我国行政非诉执行案件的审查标准。从这四项标准来看，第一项行政主体不具有主体资格相对容易把握。依照行政诉讼法的规定、司法实践经验以及相关学说来看，行政主体一般可以分为两大类，其一是依法设立的国家行政机关，其二是法律、法规、规章、授权的相关组织。在司法实践中不具有行政主体资格的情形通常有以下几种：一是没有法律法规规章授权的行政机关内设机构、派出机构。但实践中以自己的名义作出的行政行为；二是根本不具有行政管理职能的社会团体、组织或者法人，没有法律法规依据，或者超出法律法规授权，擅自以自己名义对外实施的行政管理的行为。质言之，不具有主体资格的主体所作行为不是法律意义上的行政行为，所以缺乏申请法院强制执行的基本条件。
而其他三项标准即“明显缺乏事实根据的”、“明显缺乏法律、法规依据的”和“其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形”之中都带有“明显”一词。这三个“明显”虽然在语言表达上高度概括但同时具有很强的不确定性，在实践中很难转化为具体的操作规范。司法实践中法官如何运用这三个“明显”将严重影响案件的结果走向。到底何为明显？明显违法直接等同于无效行政行为？如果只对无效的行政行为才能裁定不予执行，那么对轻微违法的行政行为，法院就应当裁定准予执行？至少从目前的审查标准上看是难以确定的。“如果这种违法虽不明显，却已达到撤销的程度，难道法官还要视而不见，违心执行？”意即可撤销的行政决定也应不予执行。但无论是无效标准还是可撤销标准，对于司法实践的指导性不强。
（二）过度自由裁量导致同类案结果不趋同
就我国当前行政执法情况而言，仍然存在着许多问题例如执法程序的不严谨、体系化法律思维的缺乏、权利救济机制的不完善等等。另一方面上，我国公民的法治观念也仍需进一步提高，尤其在涉及行政执法的问题上理性的、法治的思维方式并没有建立起来，有些行政相对人的维权意识依然相对薄弱。所以行政非诉执行案件的审查制度的存在是有其必要性的。
行政非诉执行案件具有其特殊性。其一，执行机关是人民法院，而非行政机关。换言之，人民法院通过审查把行政处罚案件转化成了人民法院的执行案件。这其中难免要考虑到人民法院审查案件本身的工作量以及执行案件的工作量问题。其二，案件指向的具体行政行为并没有经过行政诉讼，这有别于以行政诉讼判决结果作为裁判依据的强制执行案件。因为没有经过法定的诉讼程序，没有经过开庭质证、法庭辩论等重要诉讼过程，所以案件需要通过司法程序上的审查以确保其处理结果的合法性。但是也正是没有经过诉讼程序，法官对于案件细节的了解不如诉讼案件一样详细，重视程度也远不如行政诉讼案件，这就更容易导致审查工作流于形式化、表面化。其三，申请人与被执行人身份不同。行政非诉执行案件的执行申请人是行政主体，而被执行人是普通公民、法人或者其他组织（特定情况下，申请人也可能是生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人）。由于两者之间存在着实质上的不对等，法官在审查程序中的中立站位就显得更加重要。
正如上文所述，行政诉讼法以及司法解释中关于审查标准的规定对于实践中的操作指导性不强，再加之行政非诉执行案件本身的特殊性。所以各地法官对于此类案件的审查中的自由裁量权过大，甚至有脱离文义解释、体系解释等方法而直接进行目的解释或者依据社会效果进行法律解释的倾向。从行政非诉执行案件的性质上来看，一般情况下，其双方当事人的矛盾相对于行政诉讼案件而言要小，因此法官对于此类案件的审查通常没有对行政审判案件那样重视。而行政案件在我国司法实践中由于社会关系的复杂性，法官很难完全摆脱行政机关的案外影响，通过案件的案外协调等沟通方式在一定程度上会影响法官的司法前见，而在实践中法官的后果导向裁判思维，又在很大程度上影响着案件的结果走向。由于在审查过程中，法官拥有很大的自由裁量权，所以全国各省、市甚至是区县级基层法院都可能执行着自己的审查标准，即使是同一法院的不同法官，都有可能各自采用着不同的心证标准。由此极易导致同类案的裁判结果不趋同，于此不利于当事人合法权益的保护，不利于司法机关对于具体行政行为的司法监督，而丧失这一制度的优越性，从而降低裁判结果的可接受性、影响其法律效果和社会效果的统一。
（三）收案标准宽松不一
“为减少案件数量而从立案审查时就收紧门口，人为地将一些案件挡在门外，结果引发争议。”由于审查标准规定过于泛化，实践中法官对于此类案件的审查的自由裁量权过大，加之行政非诉执行案件本身在法院系统内部没有得到充分的重视，以及综合考虑结案率与执结率等诸多原因，各地法院对于此类案件的收案标准差异比较大。由于当前我国行政执法过程中存在着许多问题，例如上文所提及的执法程序的不严谨、体系化法律思维的缺乏、权利救济机制的不完善等等，如果就此法院立案部门严格收案标准，很容易做到降低立案率，从而可以大幅度地降低行政庭的审查工作量以及相应产生的强制执行案件量。
就目前我国行政非诉执行案件总体来看，所采用的审查标准较为宽松，多数情况下只是流于表面形式，审查工作被大幅度省略。由此，也就意味着会有大量的行政执行案件涌入执行部门，而目前执行问题仍然是司法部门的难点、重点问题之一。也正是由于这些案件没有经历过诉讼阶段的充分论证，再加之审查过程的宽松，结合此类案件中各方当事人地位的差异问题，此类案件在执行中仍有较大难度。换言之，未经审判的案件不等于没有案件矛盾，当事人在明确行政机关职能并在具体行政行为中拒绝履行义务的，通常具有一定的主客观原因，其拒绝履行义务的理由也各不相同，所以在执行过程中的执行阻力是不可避免的。
法院通常是由行政审判庭兼顾行政诉讼和非诉审查执行的，就业务量来看，非诉案件的数量往往数倍甚至十倍于行政诉讼，而行政庭的人数又非常有限。由于人力和物力的限制，不能承担如此巨大的执行任务，也使得相当一些行政行为不能得到有效执行。如果大量的包含案内外矛盾的行政非诉执行案件进入到执行阶段，那么其必将导致执行工作负担的加重，基于此，实践中一些法院采取收案紧缩的对策以规避行政执行案件激增的问题。但与之伴生了其他的社会矛盾，行政机关所做出的处理、处罚决定如果因程序或者其他瑕疵问题导致不能实现，这同样会造成国家、集体或者其他权利主体的合法权益遭受损失。所以，如果此类案件的收案标准因法院的业务量而灵活浮动，将严重影响行政非诉执行案件审查制度设立的目的，从而沦为法院的负累，不仅拖慢行政效率也浪费了司法资源。“收紧就被骂死，放开就要累死，成了法院非诉行政审查标准实质效果的形象描述。实践中形成了一个看不到头的循环怪圈，所造成的后果是公正与效率的两失。”
二、形式审查需结合适度的实质审查
司法实践中，法官在审查形式非诉执行案件时主要采取书面审查的方式，虽然书面审查不完全等同于形式审查，但仅就审查方式上来看，两者接近一致。但是仅就形式审查或书面审查而言，许多法官也只是把审查当作一种“形式”而已。所以多年前就有学者提出可以考虑取消这一制度的观点，从而保证行政执法的效率以及节约司法资源。“摆脱现行非诉行政执行制度面临的两难困境的思路，是彻底纠正错误强加给现行非诉行政执行制度所须承担的维护公正、保障人权的功能，恢复其原本应承载的节约行政成本、提高行政效率的功能；果断确认人民法院强制执行非诉行政行为的行政行为性质；最终确立不对具体行政行为进行合法性审查的非诉行政执行制度。”对于行政非诉执行案件的审查方式无论是学者还是实践中的办案法官存在着不同观点，主要的有书面审查方式、形式审查方式、程序审查方式、实质审查方式、行政行为无效审查方式等等。
（一）形式审查与实质审查之争
在司法实践中，部分法官在实际操作过程中采取书面审查的方式，即仅通过行政主体提交的申请执行材料进行审查，审查材料中所能体现的案件事实与法律适用是否明显违法。这种“卷面”审查方式亦被一些学者所支持。“应该取消人民法院对申请执行的具体行政行为的合法性进行实质审查，法院只需审查行政机关申请的手续是否完备，在手续完备条件下应在最短的时间内作出强制执行裁定。”无疑，如果仅通过书面审查就迅速进行准予执行，会提高案件的审查效率，进而在一定程度上保障了行政效率和执行效率。但是审查的作用也将流于形式，甚至会导致一些法官“只作裁定不作审查”，而违背该制度设立的初衷。“法院对非诉行政执行的审查，完全采用卷面审查的方式，这不符合正当程序的基本规则。那种认为非诉行政执行案件的审查方式就是书面审查，不可以采用其他方式的观点也是值得商榷的。”从法院审查案件的情况看，大量非诉案件的质量较低，存在各种问题，书面审查的方式不足以达到非诉审查的目的。
实践中部分法官认为书面审查就是形式审查，笔者不认同此观点。书面审查仅指通过行政非诉执行申请人提交的书面申请材料进行的合法性审查。而形式审查方式应比简单地书面审查方式更进一步，是指审查行政主体所作的具体行政行为的事实认定与法律适用等问题在形式上的合法性，而不仅仅局限于书面卷宗所体现出来的案情。形式上的合法性应当包括执法程序性的审查、法律依据的有效性、处罚方式合法性以及行政相对人合法权利的救济等等内容。形式审查方式强调的是一个行政行为在形式上的合法性。在司法实践中有不少法官也秉持形式审查的审查方式。这种审查方式相比简单的书面审查要更进一步，而在目前的行政执法过程中出现问题最多的就是程序上的违法，而程序性审查是应被包含在形式审查方式之中的。至于行政非诉执行审查中对其内在的事实认定推理与法律评价标准等问题应属于实质审查的内容。例如证据是否真实、是否达到证明标准以及具体的处罚决定、强制手段的运用是否过重、是否因处罚不当造成当事人权益上的损失、是否侵犯其他权利主体的合法权益等等。
如果仅仅采用程序审查的标准，也不符合设立该制度的宗旨。之所以设立非诉行政执行制度，而不是将所有行政行为的执行权都交给行政机关，就是要在该问题上发挥司法权对行政权的监督作用。如果法院仅仅对非诉行政执行案件进行程序审查，就不能很好地发挥司法权对行政权的监督作用。从具体行政行为合法性审查需要较强的专业性、其审查的司法行为性质以及《若干解释》第95条确立的实质性标准等方面综合考察，确立以合议庭的形式进行审查的机制，是符合立法宗旨的。由此可见实质审查方式也被认为是很必要的一种审查方式。还有人提出具体行政行为的合理性也应该纳入到行政非诉执行的审查中来。非诉审查是以合法性为基础的，但不能完全不考虑行政行为的合理性。如行政行为虽然形式合法，但存在严重的不合理问题，强制执行将引发社会风险时，应裁定不予强制执行。更有人提出行政非诉执行案件审查应当与行政诉讼案件的审理采用同样的标准要求。严格非诉行政执行案件的审查采用与诉讼案件一致的标准，都要对行政行为进行全面的审查，不能因为是非诉行政行为而在非诉行政执行中对行政行为合法性审查的要求予以降低，无论是行政诉讼中的被诉行政行为，还是非诉行政行为，法院对其进行合法性审查的标准是统一的，在实质上并无区别，只是在审查程序上存在繁简程度的差异，不仅要从实体上进行审查，而且要进行程序性审查，这是法制统一原则的要求。
（二）形式审查为主、实质审查为辅的综合审查方式
我国改革开放以来，一直坚持以经济建设为中心的发展方略。由此经济的增长一直是行政考核的重要指标。在行政管理促进经济快速发展的同时，也出现了一些不严格依法办事的现象，例如程序上违法的行政行为屡见不鲜，甚至有观点表示40％的非诉行政行为存在问题。与之相反，部分法官认为既然法律规定了行政诉讼程序，行政相对人认为具体行政行为侵害自身权利的可以通过诉讼途径解决，当事人在不提起行政诉讼又拒绝履行行政处罚的情况下行政机关才申请法院进行强制执行。那么，行政非诉执行审查制度存在的意义并不大，只是“走一走形式”而已，且实践中持这种观点的法官并不少见。由此，法院仅对此类案件进行简单形式审查例如材料是否齐全、管辖权、申请期限等“卷面”问题进行审查，没必要对行政行为的合法性进行全面审查。从新修订的行政诉讼法以及相关司法解释中不难看出，立法机关并没有支持此类观点。
由于我国目前的行政执法状况还不尽如人意，行政执法中的违法情况并不少见。同时，公众法制观念有待进一步提高，有些行政行为相对人权利自我保护意识淡薄，没有在法定期间内提起行政诉讼，如果人民法院对行政机关的执行申请不作实质审查，就会导致将错就错，甚至错上加错，有损法律的公正。况且，行政相对人选择不以诉讼为自身权利救济途径的情况大量存在。首先，我国目前行政诉讼胜诉率并不高，这背后有其复杂的社会原因。其次，行政诉讼的诉累并不小。从律师的业务上可以侧面反应这一问题，行政案件办理难度大，案件中涉及的社会关系复杂，所以志愿从事行政诉讼业务的律师很少。所以当事人请到合适的律师参加诉讼并不是一件容易的事。再者，双方当事人形式上的不对等，也容易导致行政相对人丧失对诉讼的信心，而选择放弃提起行政诉讼。因此，认为行政相对人没有提起行政诉讼来救济自身权利而轻视行政非诉执行案件的审查程序的看法是不可取的。
既然行政非诉执行审查制度具有维护行政相对人合法权利的内在要求，那么涉及当事人实体权利的实质性审查就不可或缺。“这里，需要强调的是，对于行政机关以申请执行的行政行为，人民法院不仅要进行形式审查，还应进行实质性审查。”但需注意的是，形式审查与实质审查并不是非此即彼、相互孤立的审查方式，两者只是审查方式上一种倾向的不同。形式审查更多地侧重于案卷书面材料、行政执法形式、法律规范文本大体上适用的正误等方面进行审查，而实质审查更多地是关乎行政相对人实体权利的处罚等内容，其不仅包括了合法性，甚至可以审查基本的合理性问题，这两者之间的界限有时是模糊的。正如法律解释方法的运用一样，各种解释方法是交织在一起的，或者说每种解释方法都是在进行法律解释时的一种要素，并不能彼此间真正的独立使用。形式上的违法、实质上的违法、甚至是缺乏合理性要素，这在一个具体行政行为中很有可能是交叉在一起的。
虽然行政非诉执行案件审查中应运用实质审查方式，但是审查的效率问题仍然是法院最关注的问题。由于此类案件在立案审查中只要求简单的书面审查标准，那么无疑案件量是比较大的，在许多地方法院行政非诉执行的案件量都是行政诉讼案件的数倍以上。同时如果随案件量的大小随意调整立案标准显然是与该制度的设立目的相违背的。不利于对行政执法行为的司法监督与行政相对人及其他相关权利人的权利保护。基于司法实践中，行政审判庭的人员配置本就不算充足，如果要求每一个行政非诉执行案件都实行严格的实质审查，达到行政审判案件的审理查明程度的话，也只能是纸上谈兵。即使能够做到，那么也必将花费大量的时间、人力和物力，行政执法的效率实际上也将被大大降低。而从就目前此类案件来看，虽然存在着比较多的程序不规范问题，但是真正因违法而达到行政行为无效的程度或者对行政相对人权利造成损害的案件并不是大多数。结合我国司法现状，以形式审查为主，以实质审查为辅的审查方式可能是最符合当下法治需要的审查方式，即如果在形式审查中发现可能存在影响实体权利的问题须进一步采取实质审查方式进行审查。以求在既保证大部分案件的审查效率的同时保证相关权利人的权利得到法律上的保护。
（三）实质审查需适度
如何兼顾公正与效率价值是行政非诉执行审查制度的难点，从主张取消行政非诉执行案件审查制度的观点中不难看出，如果过度强调实质审查方式，是会凸显出一些弊端的。审查过严将直接导致从结果上降低了行政执法的效率，与此同时行政机关的公信力也将大受影响。如果从审查结果上看，具有程序瑕疵的案件都不准予执行，那么行政机关为了维护正常的社会秩序以及工作运行状态，必将转化为自行执行，于此也必然会引起更多的执法问题与社会矛盾，从而陷入恶性循环。对于法院来说，高度严格的实质审查也会大幅度降低审查效率，基于大多数法院的行政非诉执行案件都由行政审判庭一并办理，所以这也会导致行政审判效率的降低，这极易导致本来当事人对判决结果接受度就比较低的行政审判工作“雪上加霜”。
而通过充分分析司法解释中的四项审查标准不难得出这样的结论，即不准予执行的是那些严重违法与无效的行政行为，而“明显”一词的运用并不是故意在立法技术上让人觉得模糊，而是为了说明行政执法过程中不严重的违法或程序瑕疵不应影响对该案件的审查结果，也可以理解为如果程序上的瑕疵或轻微的违法不会导致案件处理结果上对行政相对人或其他相关权利人的权利造成侵害的话，就应该准予执行。“从行政相对人的角度讲，具体行政行为的小节问题以及一般违法问题，不影响法院裁定准予执行该具体行政行为。”这与设立行政非诉执行审查制度的目的相一致。质言之，这一制度是对具体行政行为的司法监督，并不能用来变相取代行政执法，也不能因为过度的实质审查而成为行政执法的障碍与负累。保持一个合法合理的良性监督运行机制才能使这一制度顺利发挥其功能、实现其立法目的。
从另一个技术层面看，行政非诉执行案件涉及诸多行政机关及相关被授权的组织，所涉及的法律、法规、规章纷繁复杂。案件中所涉及的多数职业规范对于从事司法工作的法官来说都很陌生，例如桥梁的测绘、水利工程的勘探、土地的测量、各税种的区分等等。这些专业化问题如果都要求法官在接到每一个案件时都充分理解把握是不现实的。实质审查中并不能要求法官像行政执法人员一样把每一个事实问题都掌握到像专业执法人员一样的程度。而是以法官的法律职业背景和普通人的一般理性进行审查。其中与案件处理结果具有重要关联而法官又不明确其内涵的问题，需要询问专业人员予以辅助解决。在审查案件过程中运用实质审查方式是有一个度的衡量的，而这个“度”就是以保护相关权利人的合法权益为标准。
三、“明显”的判断标准
司法解释所规定的四个应当裁定不准予执行的标准中，第一项行政主体不具有主体资格的比较容易判断。而明显缺乏事实根据的；明显缺乏法律、法规依据的；其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形，这三个“明显”从法律文本的内涵上看相对模糊，在实践操作中的自由裁量权很大，如何运用法官的法学理论与法律方法去进一步解释、论证，在个案中的审查过程是此类案件的重点工作。基于此类案件的审查需要判断事实的违法与法律的适用，所以对事实认定部分进行基本的常识、常理、常情判断是可行的。
（一）基于“常识”、“常理”、“常情”的判断
对于事实的判断有学者提出了“常识”“常理”“常情”的标准，甚至将这一标准视作现代法治的灵魂。例如陈忠林教授认为，强调“良心”，或者“社会公认的常识、常理、常情”是现代法治运行的灵魂，不仅是一种对我们建设现代法治具有根本意义的法治观，同时也是一种指导我们培养法学人才基本方向的法学教育观。在刑法学术界很多学者都主张把常识、常理、常情作为判断原则，常识、常理、常情很少会把我们引入歧途，在刑法立法、刑法司法以及刑事政策上是如此，而在作为刑法司法最基本一环的定罪问题即犯罪构成体系问题上更是如此。笔者认为这一原则亦可以作为行政非诉执行审查的指导标准之一。正如上文所述，行政非诉案件的审查由于涉及很多法学专业以外的各种专业知识，如果要求法官都一一熟悉，显然是不现实的。再加之审查标准的高度概括与“明显”一词的模糊性，在实践操作中如果落实严格统一的标准似乎是不可能的。而通过结合具体的案情，按照普通人的一般理智判断将会是一个更合适的标准。
例如美国实行的陪审团制度，审判活动中的事实问题结合普通人的理智来判断，而不是法官通过专业的司法经验来进行独断。这一制度尽管也有其显而易见的弊端，但毋庸置疑有其明显的对于提高裁判结果可接受性的优势。而我国审判模式中虽然融入了人民陪审员模式，但是人民陪审员的介入并没有明显提高裁判结果的可接受性，而通常情况下，人民陪审员的意见被法官的专业意见所稀释，且相较于合议庭其他审判员，案件主办法官仍然在很大程度上决定着案件的结果走向。虽然我国对事实问题的判断没有在审判程序设计上采用陪审团制度，但是这并不能代表事实问题在我国审判活动中没有被重视，相反，我们具有更强烈的实体正义观念。为了追求实体公正甚至在一定情况下牺牲部分程序正义的内容，而法官既是专业的司法工作者同时又是社会生活中的普通人，所以必不能摆脱普通人的认知与评价标准。而通过一般人的共同理性结合法律专业知识体系与技能，进而作出的分析判断才能够产出更具可接受性的裁判结果。
在行政非诉执行案件审查中，无论是对于案件事实认定或者对于“明显”这一看似模糊的标准进行把握，都可以运用常识、常理、常情去判断，用于辅助专业理性的运作。而所谓常识、常理、常情指的就是普通人的所共通的理性认知与判断，这可能不是严格的操作规则，甚至近似于一种立场站位，但的确是可以当作一种判断标准来运用。并且这个标准不仅可以引导法官审查案件的思维方式，还可以在裁判文书的释法说理部分体现出来，于此更加有效地提高裁判文书的可接受性。司法实践过程中无论是行政诉讼案件的审判还是行政非诉执行案件的审查，案件的难度通常不是指推理过程的难，而往往是指裁判结果接受上的难。所以常识、常理、常情是很有价值的衡量标准，同时也是法官的道德理性的一种体现。
（二）法律适用中“明显”的判断需进行严格、充分的体系解释
行政非诉执行案件涉及多种行政机关及相关授权组织，包含教育、民政、卫生、统计、邮政、财政、海关、人事、土地、交通等等各个方面，而行政行为的种类繁多如行政许可、行政征收、行政给付、行政裁决、行政处罚、行政强制等等。其中涉及的行政法规范体系庞大、繁杂，包括法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例、部门规章、地方政府规章、司法解释、国际条约与协定等等。所以判断是否符合“明显”的标准时应当在文义解释的基础之上充分运用体系解释，这是一个适用解释方法顺序上的规则，抛开文义解释与体系解释来运用主观目的解释或社会效果解释的方法是有违法律解释规则的，同时也不符合我国成文法体系国家的法治要求。
徒法不足以自行的观念已经深入人心，仅仅有法律规范，没有适当的法律方法的运用是不可能实现法治的。而法律解释是最核心的一种法律方法。文义解释与体系解释又是最能保证规则之治的法律解释方法。文义解释是指从法律文本所表达的基本语义去进行解释，而体系解释是指把具体的法条放在整个法律规范体系中去进行解释，并不是简单的在同一部法律中联系上下文的解释。
没有法律不需要语境，这主要是指：单个规范之间不是无组织、混乱地联系在一起，而是在理想情况下，法律秩序思考成一个整体、一个价值判断尽可能一致的体系和意义构造，法律适用者在解释其单个组成部分时，不能孤立、无视其规范性的语境。这一解释方法在行政非诉执行案件中就显得尤为重要，正因为此类案件涉及的法律部门甚多，而充分的体系解释才能针对具体问题进行准确判断，才能在更专业化的问题上找到是否符合标准的判断依据。
体系解释不仅是案件审查标准的法律解释方法，同样也是对裁判是否适当的检验方法。因为无论是诉讼案件的审判还是非诉案件的审查，法官都难以避免后果导向裁判的思维方式，纯粹通过法律推理得出结论的裁判思维方式几乎是不存在的。由此，在法律发现过程中由于后果导向裁判思维的影响，极易导致法官在发现符合自己预想的裁判结果的法律渊源时断章取义，无论是忽视单部法律还是忽视整个法律体系的行为规范或价值评判标准，这都将可能导致裁判结果丧失公正。正是为了避免这种不确定倾向，所以法官在运用法律解释时充分进行体系解释是极其必要的。把体系解释的充分运用当作运用目的解释与社会效果解释的前置条件，更能体现法官的职业思维以及法官忠于法律的职业信仰。
（三）关于几种常见“明显”情形的判断
正如上文所言，司法解释中关于审查的四个基本标准，实际是指向的违法严重性甚至是无效的行政行为，而非一般意义上的违法行政行为。强调的是由于行政行为无效而不具备强制执行的资格要件，或者因为行政行为严重违法而损害相关权利人合法利益的具体行政行为。所以这也是可以作为衡量是否符合“三个明显”的标准之一。以下就几种常见的涉及“明显”判断的情形进行简要分析。
1.越权行为
越权行为是指行政机关超越了法定职权范围而作出的行政行为。越权行政行为实际上就是一种无效的行政行为，虽然同审查标准第一项中的不具有行政主体资格不能完全等同，即使该行政机关具有一定的行政主体资格，但就具体的越权行政行为来说属于广义上的无主体资格。也正是因为这种行政行为的本质是一种无效的行政行为，也就不具备行政非诉执行申请的资格要件，所以应当不准予执行，而不需要考虑其他的实体权利问题或者进行其他的实质审查。换言之，即使越权行政行为没有侵害相关权利人的合法权益，这样的行政行为也不能准予执行，这是由其本身的性质决定的。关于这一点，最高人民法院行政审判庭编著的法官指导用书中也有所表述：“超越职权的行为无须附加损害被执行人合法权益的条件，即只要是行政机关的越权行为，无论是否损害了被执行人的合法权益，都不准予执行。”
2.滥用职权行为
滥用职权是指国家行政机关及其工作人员故意违背法律所授予职权的目的，在法定范围内做出不符合立法目的、精神、原则的具体行政行为。有学者认为，滥用职权行为的审查标准是具体行政行为目的的合法性，主要表现为：目的不当、动机不纯、专断和反复无常等不正当行使职权的各种情况，但不宜做过宽解释，主要应解释为出于故意而以权谋私，应认定为违法。我国行政诉讼法也明确规定了滥用职权属于人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为的情况之一。由于对滥用职权行为的判断需要涉及具体行政行为的合理性因素，所以这一判断过程需要更加谨慎，与越权行为的明显不符合行政非诉审查标准不同，申请非诉执行的行政行为中包含滥用职权的并不一定不准予执行。此类行为应该附加同时损害行政相对人或相关权利人的合法权益的条件。因为包含滥用职权的具体行政行为并不必然无效、严重违法或者侵害行政相对人的合法权益，滥用职权行为本身也是一个需要量化判断的行为。所以为了保证行政行为本身的有效运行与效率等价值，需要附加权利侵害的判断条件。
3.超期限行为
具体行政行为中有许多关于期限的规定，申请非诉执行也有期限上的法定要件，而超出法定期限的行政行为在此类案件中是一种最常见的程序违法行为。例如行政许可的超期问题受到较多学者的关注，“而目前，因超期推定延续而产生的行政纠纷并不鲜见，这些行政纠纷的出现凸显了我国行政许可超期推定延续制度亟待规范的命题。”但虽然超期限行为是一种从质上很容易判断的明显违法行为，但并不必然导致具体行政行为的无效。显然超期限行为不属于“明显缺乏事实根据的”和“明显缺乏法律、法规依据的”之列。应归属于“其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形”这一标准的范围内。如果超期限行为影响了被执行人或者其他相关权利人的合法权益（包括在行政处罚、行政许可等具体行政行为中的实体权利以及相关的申请复议、复核、申诉等权利救济途径），那么可以根据具体案情判断是否准予执行。不能简单地依据“超期限”这一明显违法的事实就直接作出不予执行的裁决，这与审查制度的设立目的相违背的。
4.严重的程序违法行为
程序正义的价值被一些西方法治国家视为法治的核心价值之一，而我国深具实体正义为重的法律思想传统。重实体、轻程序的思维习惯在行政执法中比司法审判中更为严重和根深蒂固。可以说大多数存在问题的具体行政行为都存在一定的程序违法问题。而轻微的程序瑕疵在不影响实体权利的情况下，不能作为行政非诉执行案件不予执行的裁决理由的。如果存在程序上的瑕疵就直接裁定不予执行，那么恐怕我国相当一部分案件都不能准予执行，这将严重制约行政执法的效率与公信力。《行政诉讼法》第74条从裁判方式的角度，引入了“程序轻微违法”的概念。行诉解释第96条通过反向定义和正面例举的方式，提出程序轻微违法应当“对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害”。
行政行为的程序的违法性应该是明显的，“可以直截了当地认识并且没有疑义”，从内容上来讲应该是重大违法，即“违反了重要的法规范”。如根据《行政处罚法》第41条、第56条的规定，行政处罚作出之前，未告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩；行政机关对当事人进行处罚不使用罚款、没收财物单据或者使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据的，应属重大且明显的违法而无效。所以如果程序违法的严重性达到了无效行政行为的标准，那么其申请执行法官应当作出不予执行的裁决。但程序违法的严重性又是一个难以严格统一的量化判断，很多时候是难以做出非此即彼的判断的。因此在审查此类案件时如果不能明确判断程序违法导致行政行为无效，那么仍需结合是否损害被执行人及相关权利人合法权益的标准进行综合判断。
结语
行政非诉执行案件在行政审判庭的案件之中所占比例较大，我国行政诉讼法以及相关司法解释对于审查方式和审查标准的规定相对宽泛、模糊，法官在具体案件的审查过程中享有很大的自由裁量权。三个“明显”的标准需结合常识、常理、常情加以判断，在解释方法的运用上应当以充分运用体系解释为条件，杜绝后果导向的裁判思维方式的引导下进行法律适用上的任意解释。虽然行政非诉案件的审查不是为了给行政执法设置壁垒，但是其立法目的就是为了实现司法权对行政权的有效监督。而为了实现这一目的又要降低对行政执法效率及公信力的影响，进一步明确审查标准的运用方法是很有必要的。行政非诉执行审查标准依赖于行政执法的质量，如果行政执法的合法性与合理性都得到很大程度的提高，那么其审查标准也应相应放宽。相信随着行政诉讼制度以及行政执法的进步，行政非诉执行审查制度也将更加高效、更加公正，符合立法的初衷。