案例：存在重大添附的承租人与强制拆除房屋行为具有利害关系——一巡会议纪要
【会议日期】2019年3月27日
【主持人】郭修江
【出席法官】郭修江、杨志华、熊俊勇、刘艾涛、寇秉辉
基本案情
2014年8月12日，欧阳某某与转租人张某某签订《商铺租赁合同》，约定张某某将位于广东省广州市番禺区新造镇曾边新村大街11号的涉案商铺出租给欧阳某某作商业经营使用，租赁期限为2014年9月1日至2019年9月1日。2016年10月31日，新造镇政府与房屋所有权人胡某某签订《新造镇曾边村房屋征收补偿安置协议》，就其所有的新造镇曾边新村大街11号的1间房屋达成补偿安置协议。2017年1月12日，新造镇政府与胡某某签订《房屋交接协议》，约定胡某某将上述《新造镇曾边村房屋征收补偿安置协议》项下的被征收房屋移交给新造镇政府处置。广东省人民政府粤国土资（建）字(2017)58号文批准同意将新造镇曾边村、南约村的集体土地收为国有土地。2017年3月6日，广州市人民政府发布穗府征(2017)27号、28号、29号《征收土地公告》，公告《征收土地方案》《征地补偿安置方案》。2017年3月30日，思科（广州）智慧城征地拆迁建设指挥部征地拆迁组第6小组向被征收房屋的承租人欧阳某某发出《通知》，称根据《新造镇曾边村房屋征收补偿安置协议》约定，业主交屋期限已到，新造镇政府将收回房屋，特通知其限期腾空房屋。涉案房屋所在区域在2017年6月完成拆除。欧阳某某认为该拆除房屋的行为违法，向广州铁路运输中级法院提起本案行政诉讼，请求确认番禺区政府拆除该房屋行为违法。
广州铁路运输中级法院（2017）粤71行初440号行政裁定认为，租赁房屋的拆除行为，是在收回土地、房屋所有权后进行的拆迁行为，其相对人应为集体土地房屋的所有权人。欧阳某某作为承租人，不能对拆除涉案房屋的行为提起行政诉讼。裁定驳回欧阳某某的起诉。欧阳某某不服，提起上诉。
广东省高级人民法院（2018）粤行终751号行政裁定认为，新造镇政府与涉案房屋所有权人就征收补偿事宜已经达成协议，涉案房屋的所有权已经发生转移。欧阳某某作为承租人与拆除房屋的行为没有法律上的利害关系。恩科（广州）智慧城征地拆迁建设指挥部向欧阳某某发出的《通知》，系告知涉案房屋所有权发生转移、受原业主委托通知承租方限期搬离行为，并未对欧阳某某设定新的权利义务，不足以证明欧阳某某与被诉拆除房屋行为有利害关系。裁定驳回上诉，维持原裁定。欧阳某某不服，申请再审。
最高人民法院（2019）最高法行再159号行政裁定认为，一、二审裁定驳回欧阳某某的起诉不当，欧阳某某的起诉符合法定条件，人民法院依法应当予以受理。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定：一、撤销广州铁路运输中级法院（2017）粤71行初440号和广东省高级人民法院（2018）粤行终751号行政裁定；二、指令广州铁路运输中级法院继续审理本案。
法律问题
在被征收房屋上有经营事实或重大添附的承租人与拆除该房屋的行政行为是否有利害关系。
法官会议意见
一般而言，承租人与征收决定、补偿决定、补偿协议、强制拆除房屋行为没有利害关系，但是承租人在被征收房屋上有不可分割的重大添附，或依法独立在承租房屋开展经营活动或者可以证明强制拆除房屋造成其物品损失的，应认为承租人与该强制拆除房屋行为有利害关系，符合其他法定起诉条件的，具有原告资格。
意见阐释
一、是否具有利害关系是原告资格的重要构成要件
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，与行政行为有利害关系的公民有权提起行政诉讼；第四十九条规定，提起行政诉讼的应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或其他组织，要有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实根据，属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。也就是说是否具有利害关系是原告资格的重要构成要件。而所谓“有利害关系”，指的是被诉行政行为有可能对起诉人的权利义务造成区别于其他人的特别损害或者不利影响。司法实践中，人民法院在受理案件时要确定起诉人是否与被诉行为具有利害关系时，应当进行充分的考虑，界定利害关系的目的，就在于给权利受到侵害的行政相对人或其他受到特别损害或不利影响的人，提供法定的救济途径。
二、特定的承租人是否具有利害关系的认定标准
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋应当对被征收人给予公平补偿。虽然该条中，仅将所有权人表述为被征收人，但是结合该条例第十七条的规定，应给予被征收人的补偿包括被征收房屋价值的补偿、搬迁及临时安置的补偿、停产停业损失补偿等。也就是说，征收活动影响的相对人，不仅仅是被征收人，如果被征收的房屋上，存在有重大添附或正在进行经营管理的承租人，征收决定、补偿决定或协议中涉及装修价值、搬迁安置费用及停产停业损失的确认及支付等具体事宜就同样将影响承租人的正当权利。若承租人在被征收的房屋上有不可分割的添附或依法独立在其承租房屋开展经营活动，强制拆除房屋行为可能对承租人在房屋上的添附、承租人屋内物品或其正当行使的经营权造成不同于其他人的特别损害或不利影响，应当认为该承租人与这一行政行为是具有利害关系的。
本案中，欧阳某某提起行政诉讼，请求确认拆除其租赁房屋的行为违法，其提供了对承租房屋进行装修、用于经营活动的初步证据材料，证明了番禺区政府实施的强制拆除租用房屋行为，可能侵犯欧阳某某的合法财产权益，欧阳某某与被诉的拆除行为具有利害关系。
三、对是否符合起诉条件进行全面审查
人民法院在审查行政案件是否符合起诉条件时，要进行全面审查，即除确定该案原告是符合法律规定的公民、法人或其他组织外，还要同时审查起诉的被告是否明确、是否具有具体的诉讼请求和事实依据，是否属于人民法院受案范围及受诉人民法院管辖。只有在起诉条件都确认符合法律要求的前提下，才能认为人民法院有权利对案件进行实体审理。本案中，欧阳某某确实与被诉行政行为存在利害关系，具有本案原告资格；欧阳某某在涉案房屋区域拆除完成后的六个月内向一审法院提起诉讼，未超过法定6个月的起诉期限；番禺区政府设立的临时机构思科（广州）智慧城征地拆迁建设指挥部征地拆迁组第6小组对该区域的拆除活动发出《通知》，要求承租户限期腾空房屋，因思科（广州）智慧城征地拆迁建设指挥部不具有行政主体资格，其作出的行政行为效力应当由番禺区政府承担，所以番禺区政府是本案的适格被告；以番禺区政府为被告提起行政诉讼，由广州铁路运输中级法院集中管辖，不违反《中华人民共和国行政诉讼法》中关于管辖的规定。综上，可以确认欧阳某某的起诉完全符合法定的起诉条件，案件应当进入实体审理，因此最高人民法院通过提起再审改判的方式，指令原一审法院继续审理本案。
（执笔人：宋楚潇；核稿人：郭修江）
文章来源：最高人民法院第一巡回法庭编著：《最高人民法院第一巡回法庭行政主审法官会议纪要（第1卷）》，中国法制出版社2020年8月。