关于区域性社会组织发展机制的研究

2010年7月，本人参与民进上海市委承接的上海市决策咨询委员会下达的课题《关于区域性社会组织发展机制的研究》，担任该课题主要执笔人。课题组先后在静安、金山、杨浦三区召开相关座谈会，并走访了市社团局。其中，课题组组长、市人大常委会副主任、民进市委主委蔡达峰，亲自带队参加了静安、杨浦的两个座谈会。通过初期调研，我们认为，上海自2019年11月召开全市社会建设工作会议后，上海的社会组织在社会建设领域中的地位和作用得到进一步的明确和提高，尤其是区域性社会组织的发展，得到进一步的重视和加强。

一、上海区域性社会组织的发展态势十分良好

1、区域性社会组织在全市社会组织中占有举足轻重地位。

据市社团局资料，截至2010年6月底，经市区（县）两级民政部门登记的社会团体、基金会和民办非企业单位，共有9704家，其中市级1547家、区县级8157家。区县级社会组织占全市社会组织的84%。

2、三种创新模式推动区域性社会组织蓬勃发展。

一是枢纽式管理的探索和试点。由政府扶持成立区社会组织联合会或服务中心，承担管理和服务一个系统、一个领域的社会组织。本市第一个“民管民”性质的区级枢纽性社会组织运作成功。静安区通过在区级和5个街道（镇）分别成立社会组织联合会，联合会负责政府购买服务的资质认定、跟踪监督及绩效评估等，探索建立了“1+5+X”的枢纽式管理平台。杨浦区去年9月成立了区、街道镇两级社会组织服务中心，运作良好。

二是建设社会组织孵化基地，形成“政府支持、民间力量兴办、专业团队管理、民间公益组织受益”的培育模式。去年12月，本市第一个孵化基地——浦东公益服务园正式成立。随后静安、杨浦等区也成立了孵化基地。目前，浦东公益服务园已经入驻和出壳社会组织达30多家。市一级的公益孵化基地——本市社会创新孵化园，于7月8日正式开园。

三是开展公益创投和公益招标，增强社会组织扎根民间生存能力。去年从福利彩票公益金中拿出5000万元，其中1000万元用于公益创投，4000万元用于公益招标，对于中标的公益性社会组织按照市区1：1的配比，给予20-50万元不等的资金支持，

3、本市社会组织发展得到了有力的扶持和加强了探索研究。

2009年11月，本市首次召开了社会建设大会，社会组织发展成为大会的一个重要内容。大会下发了1个总文件，11个配套文件。在11个配套文件中，有两个文件是专门关于社会组织的。提出“尊重社会组织的主体地位”，明确在5年内基本形成社会组织建设的三个格局，即形成与经济社会发展相协调、结构合理、功能完善的社会组织发展新格局，形成监管有力、引导有方、民主自律的社会组织管理新格局，提出了分类指导社会组织的工作思路，明确了扶持社会组织的重点环节，提出了社会组织管理工作的新要求。另外，本市首次对民生服务进行了界定，扩大了公益组织的受益面；提出了13条富有含金量的扶持政策，这些，都为本市社会组织未来的发展指明了方向，提供了制度保障。

为了加强推进社会建设的探索研究，整合党政部门的行政资源与科学研究院、高等院校的科研资源，充分发挥专家学者的“智囊”作用，市社会建设工作领导小组办公室、市社会工作党委与上海社会科学院合作建立了上海社会建设研究基地，与上海大学合作建立了上海社会建设研究院。

   二、区域性社会组织的发展环境不够完善

本市的社会组织发展已经将近10年，总体仍处于发展的初级阶段，离“主体”地位和作用还有相当距离。如果说：按照其地位角色划分，充其量，还处于“参与”性阶段，比第一阶段“志愿型”进了一步。主要是社会组织的发展环境还不够完善，政策环境还需要优化。社会组织服务社会能力还不足，自身建设还亟需加强，与本市经济社会发展的要求以及国外社会组织的发展水平相比，仍有很大差距。主要表现在：

1、政府包揽社会职能的空间还没有充分转移出来。

政府在社会服务和社会管理方面的职能，是有待社会组织全部培育壮大后退出，还是一边培育、一边退出，在转移社会职能中培育壮大社会组织力量。目前，目前本市每万人拥有社会组织数量为7个，大约是全国平均水平的两倍，而世界发展中国家平均在10个以上，法国110个，日本97个，美国52个。从2008年开始本市人均GDP突破1万美元，进入中等发达经济体行列，而本市社会组织的发展滞后于经济发展。由于自身原因，更多的是由于发展空间有限，一些区域性的社会组织，如社会组织促进会等，不同程度地处于维持、等待阶段。如金山等区的社会组织促进会，成立多年，却还是处于原地踏步状态。

2、政府对社会组织发展的扶持力度还有待加强。

目前，本市社会组织资源匮乏，可持续发展能力弱。主要是由于社会组织经费来源渠道少和自筹资金能力较弱，社会组织经费紧张，限制了活动开展和能力提高，也难以吸引高素质的人才。目前本市社会组织年度总支出占全市GDP的比重约为1.4％，而世界22个国家非营利部门年度总支出占GDP的平均值为4.6%，美国与英国分别高达7.5%和6.8%；本市社会组织专职工作人员占全市非农就业人口的比重为0.7％，低于4.8%的世界平均水平。专业社工队伍急需通过重点培训和实践锻炼培育成长。

3、社会组织参与公共事务管理、充分表达民意的作用相当薄弱。

上海市委、市政府社会建设文件中，把社会组织的作用基本归纳为五个方面，即：扩大公共服务、协助政府管理、反映利益诉求、动员社会参与、规范群体行为等。从本市社会团体、基金会、民办非企业这三类社会组织看，民办非企业组织有 6049家，占全市社会组织62%。分为十类：教育类2699家、民政类1316家、劳动类574家、体育类299家、文化类185家、科技类143家、卫生类115家、社会中介类41家、法律服务类18家、其他类659家。基本都属于公益性社会组织。

 三、上海区域性社会组织的发展机制需要加强

“十二五”时期，上海要继续改善社会组织成长发展环境，不断增强社会组织的主体意识、积极发挥社会组织的主体作用、努力提升社会组织的主体地位，在社会组织培育发展机制、政府购买社会组织服务机制、社会组织评估监督机制等方面有新的拓展，为上海社会组织又好又快发展，推进上海“四个中心建设”、加快实现“四个率先”贡献智慧和力量。

1、社会组织在社会建设中的地位和作用，有待形成社会共识。

市建设大会文件明确要尊重社会组织的主体地位，也就是确认了社会组织是社会建设的主体作用。这说明：社会建设与经济发展的同步配套，今后将主要依托社会组织这一日益发展壮大的载体，予以落实。作为社会组织，承担这一伟大的历史使命责无旁贷。作为政府，则要大力扶持社会组织尽快适应这一光荣的角色。社会其他方面更应积极行动起来，创造有利于社会组织发挥作用的良好环境和氛围。

相对于经济组织，社会组织则更多地是受价值观驱动。他们追求社会环境的美好和社会成员的快乐相融合，希望在自主参与、平等协商、服务大众、完善自身的过程中，体现在社会上的尊严和价值。世博会中的加拿大馆传递这样一个理念：通过促进个人和集体的权利平衡，达到社会和谐。健全的社会建设就是要努力创造条件，建立保障制度，鼓励和方便社会成员利用自有资源，通过团队合作和互助来寻求解决共同问题的途径和举措。

因此，建议：舆论媒体要加大对社会组织发展的宣传力度，这次社会建设的系列文件中制定的配套扶持政策，有许多突破和创新，要尽快让社会普遍知晓，增强社会组织发展的信心。同时，有关政府部门要积极主动地转移社会服务职能，腾出空间让社会组织进入。市社会建设工作领导小组要及时、经常检查区级社会建设的进展动态。

2、社会组织在社会建设的发展机制，有待新的拓展。

一是社会组织培育发展机制方面，首先要在修订出台的《上海市促进行业协会发展规定》的基础上，进一步健全和完善扶持枢纽性和区域性社会组织发展的法规，如对半壁江山的民办非企业要加强分类指导和促进发展。其次，继续探索枢纽性社会组织管理，有条件的区，应尽快成立的社会组织联合会，加强对区域内的社会组织提供服务和指导。要继续加强社会组织能力建设，分类制定社会组织能力建设标准，增强社会组织独立运作和获取社会资源能力。逐步建立社会组织专职人员教育培训、资格评价、交流激励机制。

二是政府购买社会组织服务机制方面，自从2000年本市首先从养老领域开始探索购买社会组织服务以来，据不完全统计，各市级政府部门和区县政府每年用于购买社会组织服务的资金从几百万至数亿元不等。委托购买政府部门分别有市维稳办、市司法局、团市委、市委宣传部、市民政局等，资金来源有财政拨款、福利彩票福利金等，购买途径和方式主要是通过政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现的运作机制，采取费随事转、项目发包、公开招标等。为了有利政府购买资源的均等化配置，提高购买服务效率，使政府购买服务程序和机制更加合理、公正、透明，逐步将相关公共服务由“政府直接提供、直接管理”转变为“政府购买资助，实施监督”，把一批事务性、服务性工作交由社会组织直接承担。

建议市政府尽快研究建立统一的社会组织购买服务的信息管理服务平台制度。包括：建立统一的社会组织发展基金、统一的政府购买项目招投标程序、统一的政府购买服务的项目绩效评估等。还包括社会组织接受购买服务的名册（记录）和专家信息库等。社会组织一方面要努力争取获得政府购买服务项目，另一方面通过主动拓宽服务途径，获得生存和发展空间。该信息服务平台，还要为积极引入社会力量参与政府购买服务提供窗口。上海市、区要建立相应的政府购买服务信息平台的民办事业服务机构。

三是社会组织评估监督机制方面，要加强社会组织的信用、能力的等级制度评定，作为列入政府购买服务的准入条件首选。要倡导有一定规模的社会组织建立网站，定期向社会公布服务和发展信息。要大力推进社会组织评估，建立和健全不同类别的社会组织评估指标体系和办法，探索建立第三方评估机制。

3、社会组织的培育发展模式，有待不断创新。

最近，国家民政部和上海市人民政府共同建设国家现代民政示范区合作协议在上海签约。按照此次部市合作协议，国家民政部将着重从八个方面与上海加强合作，其中第四方面就是“创新社会组织发展模式”。上海应当积极借这“东风”，积极探索建立政府、社会、企业三方互动的社会组织培育发展模式，加强与大学校区、科技园区、公共社区的合作，积极推进市、区两级孵化基地建设。

按照市委俞书记的“三个导向”（需求、问题、项目），大力发展那些有社会需求而缺乏相应服务领域的社会组织尽快成立，积极培育那些有项目需求而缺乏相应咨询能力的社会组织尽快成熟，努力发展那些有问题需求而缺乏相应解决方案的社会组织尽快成长 。

倡导社会组织、社工、社区“三社联动”的发展理念，通过资源整合，创新社会组织的培育发展模式。

培育和树立一批品牌社会组织。倡导具有品牌的社会组织跨区域连锁发展。

同时，对远郊型的区域社会组织，对社会需求大而服务能力还较弱的社会组织，要加强扶持指导力度。

2010年7月