不因报警而当然地与公安机关 形成请求履行处警职责法律关系

作者：刘万金 王金慧 崔静星（山东省东平县人民法院）

原载：《人民法院报》2021年9月30日

【案情】

原告：张某某。

被告：山东省泰安市公安局。

2020年12月17日，原告张某某以家中房屋遭身份不明人员违法强拆为由，先后多次拨打110报警，并以未履行保护人身权、财产权法定职责为由，同时分别对泰安市公安局、泰安市公安局泰山分局、泰安市公安局泰山分局迎胜派出所提起诉讼。

山东省东平县人民法院经审查认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起诉讼应当符合“有具体的诉讼请求和事实根据”条件。原告提起本案诉讼，没有事实根据，不符合上述法律规定的起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回原告的起诉。

【分歧】

案件审理过程中，对于本案原告起诉是否符合法定条件，有分歧意见。

一种意见认为，原、被告之间存在报警、接警关系，原告起诉符合法定条件。

第二种意见认为：被告没有案件管辖权；当事人不因拨打110而与设置110平台的公安机关当然地形成请求履行处警职责法律关系。因此，原告起诉不符合法定条件。

【评析】

笔者持第二种意见，评析如下：

1.关于被告是否具有案件管辖权

履行法定职责之诉并不意味着公民、法人或者其他组织随便向任何一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务。管辖权是行政机关活动的基础和范围，行政机关在履行法定职责的同时，应当遵守管辖权的界限。向一个没有管辖权的行政机关随意提出一个申请，即使该机关予以拒绝，也不会使当事人当然地获取诉权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”第二款规定“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖……”第十三条规定：“行政案件由县级公安机关及其公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站按照法律、行政法规、规章授权和管辖分工办理，但法律、行政法规、规章规定由设区的市级以上公安机关办理的除外。”据此，除非法律、行政法规、规章另有规定，市级以上公安机关一般不具有行政案件的管辖权。被告系设区的市级公安机关，不具有本案案件管辖权。

2.关于原、被告之间是否存在不履行法定职责法律关系

《110接处警工作规则》第二条规定：“城市和县（旗）公安局指挥中心应当设立110报警服务台，负责全天24小时受理公众紧急电话报警、求助和对公安机关及其人民警察现时发生的违法违纪或者失职行为的投诉。”第十条规定：“110报警服务台应当及时下达处警指令，公安机关各业务部门、基层单位和人员必须服从110报警服务台发出的处警指令，不得推诿、拖延出警，影响警情的处置。”第十三条规定：“110接警工作实行'一级接警’，即统一由城市或者县（旗）公安局110报警服务台接警。”据此，设置110报警服务台的公安机关的职责是接警和下达处警指令，而非直接处警；具有处警职责的，是接到处警指令的公安机关，而非设置110报警服务台的公安机关。相应的，当事人拨打110报警，并非直接请求设置110报警服务台的公安机关处警，而是向该机关报警，进而通过该机关的指令，请求具有案件管辖权的公安机关处警。因此，拨打110报警的当事人与接到处警指令的公安机关形成请求履行处警职责法律关系，而非与设置110报警服务台的公安机关形成请求履行处警职责法律关系。本案中，泰安市公安局110指挥中心已经根据原告的110报警，指令泰安市公安局泰山分局迎胜派出所处警，原告亦已另行对该派出所及其所属的泰安市公安局泰山分局分别提起履行处警职责之诉。因此，原、被告之间不存在不履行法定职责法律关系。