巡察发现问题的梳理、归纳和定性
作者：《纪检监察办案实务指南》编写组
发现问题是巡察的最基本要求，发现问题是本职，发现不了问题是失职，发现问题不汇报是渎职。只有以问题为导向，发现被巡察单位在党的领导、党的建设和全面从严治党方面存在的问题，才能形成震慑，才能推动改革，也才能促进发展。
巡察发现的问题，从广义概念来说，所有被巡察单位党组织和党员干部存在的违反党章和其他党内法规、违反国家法律法规、违反党和国家政策、违反社会主义道德、危害党、国家和人民利益以及违反各级党委政府规章制度的行为都是问题。
从狭义的概念来说，也是通常所说的巡察问题，是指被巡察单位党组织和党员干部在党的领导、党的建设和全面从严治党方面存在的违反党章和其他党内法规、反腐败斗争不力和巡视巡察问题整改不到位的行为。
每轮巡察结束进驻之后，对发现的问题进行去粗取精、去伪存真、由表及里的梳理、归纳和定性是一项十分专业、也是十分繁重的工作，应按照以下五个方面进行梳理、归纳和定性。
01 对标政治巡察根本要求
巡察是党内政治监督，重点查找政治偏差，发现问题必须要有政治高度。要厘清政治和业务的关系，没有与业务无关的政治，更没有脱离政治的业务。巡察报告中常见罗列被巡察单位业务方面的问题，甚至是财务管理、财务制度执行方面的问题流水账。
如果被巡察单位存在业务管理混乱、行政工作落后、制度执行不严、服务大局被动等问题，就要查找该单位党组织政治引导力、组织力、影响力和战斗力方面存在的问题。
如果被巡察单位财务把关不严、违规问题频发、内部制度缺失等问题，就要查找被巡察单位在严格管理、严格教育、严格监督方面存在的从严治党不力问题。
02 对照六大纪律负面清单
党纪处分的原则之一是“惩前毖后、治病救人”，对于处理违犯党纪的党组织和党员，“应当实行惩戒与教育相结合，做到宽严相济”。
对于巡察发现的问题，必须对照六大纪律负面清单进行分析、研判，六大纪律明确规定的禁止行为，凡是需要给予党纪处分的，在巡察问题定性上不仅仅是一般性问题，而且都属于了解关注类问题线索或进一步了解关注类问题线索。
同时，在定性问题时还要看情节、看主观故意、看问题的危害性。比如《中国共产党纪律处分条例》对于参加迷信活动的党员如此规定：“参加迷信活动，造成不良影响的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。
对不明真相的参加人员，经批评教育后确有悔改表现的，可以免予处分或者不予处分。”这就考虑到了情节、主观故意、个人态度和危害性。免于处分或者不予处分的情况，只能定性为一般问题，而不是问题线索。
03 对焦八项规定精神内涵
“中央八项规定”是指中共中央政治局关于改进工作作风密切联系群众的八个方面规定。中央八项规定是一个切入口和动员令，党中央从落实中央八项规定精神破题，坚持以上率下，率先垂范，从中央做起，既抓思想引导又抓行为规范，执纪问责。
各地认真贯彻落实中央八项规定精神，也结合实际制定了具体细化措施。所以巡察发现的“四风”问题以及违反中央八项规定精神问题，就要对焦中央八项规定精神内涵，结合省市县落实中央八项规定精神实施细则和办法，进行梳理、归纳和定性。
比如关于公款吃喝问题，“公款吃喝”明显违背了中央八项规定精神，但是中央八项规定是这样表述的“要厉行勤俭节约，严格遵守廉洁从政有关规定”，所以在具体问题界定上，就要看省、市、县实施细则和办法中关于公款吃喝的定性或定量规定。
04 对准制度规定相关条款
巡察发现问题面广量大，基层问题的表现有时候也是千奇百怪，常常难以直接对问题加以认定，此时必须查找中央及地方各级党委政府的文件和制度规定，进行比对。
比如关于接受宴请问题。根据《中国共产党纪律处分条例》的有关规定，党员干部不能参加以下五种类型的宴请：可能影响公正执行公务的宴请；公款买单的宴请；大吃大喝的宴请；在私人会所举行的宴请；特定圈子型的宴请。
实际上，基层在宴请方式方法上有更多的变种和具体体现，同时，各省、各市县在具体制度设计和要求上不完全相同，这就需要对照省、市、县关于党员干部不准接受宴请的具体规定来定性。
05 对证审理二十四字方针
虽然巡察工作发现问题不能套用案件审理工作“事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合法”24字方针，但是在问题线索的确定上必须“事实清楚、证据确凿”，否则必然导致问题线索质量和成案率的下降。
总而言之，巡察发现问题的指出，必须既有证据更要有依据，否则问题站不住脚。另外，在问题表述上也要有层次，第一层次，从党的领导、党的建设和全面从严治党三个方面定性问题，这是最高层次问题，也是政治偏差问题；
第二个层次，从“六个围绕、一个加强”七个方面定性问题，这是政治巡察的内在要求，用以佐证和说明第一层次问题；
第三个层次，经过归纳的被巡察单位在某些方面的倾向性问题；第四个层次，被巡察单位党组织和党员干部存在的个性的、具体的违纪违法违规问题，是第三层次问题的直接证据。
来源：宿迁市纪委监委网站、清风徐来廉花开
作者：市委第一巡察组副组长 孙志远