关于制定《社会法典》的建议
□ 编者按
5月7日，佟丽华在微信公众号上发表了《合规新议题：中国企业“走出去”的社会法风险》一文，文章受到广泛关注。前文目的在于提醒中国企业“走出去”要注意社会法风险，本文以全新的视角提出国家应该制定《社会法典》，以全面、系统推进我国相关社会立法，为健全中国特色社会主义法律体系夯实基础。本文第一部分主要内容来自前文，第二部分对前文内容进行了充实，第三部分以及后面结论等内容是新增加的内容。
2021年1月1日我国《民法典》正式实施，这对于建设具有中国特色社会主义法律体系、全面深化依法治国具有特别重要的意义。建议全国人大启动《社会法典》的研究工作，在5年左右时间制定出一部具有中国特色的《社会法典》，以建成具有中国特色的现代社会主义法律体系，不仅为中国全面深化依法治国奠定法治基础，也为全球治理贡献中国智慧。
一、社会法在国内外的发展
伴随财富的积累和社会运动的发展，为了解决自由竞争的市场经济存在的种种问题，西方资本主义国家社会法开始萌芽。社会法概念主要起源于19世纪末的德国，为了应对当时紧张的劳资关系，俾斯麦首相推动了以保障劳工权利为主要内容的社会立法。后来社会法的概念传入法国、日本等大陆法系国家。英美国家一般称社会立法（social legislation）或者“社会保障法” ( social security law )，主要指社会保障法或社会福利法。德国后来制定了专门的《社会法典》，其中不仅包括社会保障的相关内容，还包括对儿童、残障人的特殊保护立法。但总的来看，在欧美国家社会法还是一个相对小的概念，主要是指劳动和社会保障领域的立法。这种概念的局限性影响了社会法作为一个法律体系的发展。
1949年中华人民共和国成立，从政治上实现了最广大人民群众的统治。但由于缺乏财富的积累过程，国家经济落后，社会法并不发达。改革开放释放了市场经济的活力，经济快速发展的同时，贫富分化等问题也日益尖锐。如何从法律上保障最广大人民群众的根本利益就成为国家治理的重要挑战。于是，社会法开始快速发展起来。
2001年，时任全国人大李鹏委员长在九届全国人大第四次会议上首次提出“社会法”，并在其所作的工作报告中指出：根据立法工作的实际需要，初步将有中国特色社会主义法律体系划分为七个法律部门，即宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。中国官方的定义是：“社会法是调整劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体权益保障等方面的法律规范，遵循公平和谐与国家适度干预原则，通过国家和社会积极履行责任，对劳动者、失业者、丧失劳动能力者以及其他需要扶助的特殊人群的权益提供必要的保障，以维护社会公平，促进社会和谐”。
截止2020年底，根据国家对社会法的定义以及全国人大公布的立法情况，我国有社会法25部，主要分为三类：一是有关劳动和社会保障的法律，也就是传统上理解的狭义社会法范畴，如劳动法、劳动合同法、就业促进法、社会保险法、安全生产法等。二是有关特殊社会群体权益保障方面的法律，如残疾人保障法、妇女权益保障法、老年人权益保障法、未成年人保护法等。三是有关社会组织和相关活动方面的法律，如工会法、红十字会法、境外非政府组织境内活动管理法、慈善法、公益事业捐赠法等。可以看出，我国社会法的概念已经超越了德国等大陆法系国家社会法的范畴。
二、现代社会法的定义
我国学术界对社会法的定义也有过深入的研究，其中中国社会科学院余少祥研究员《社会法的界定与法律性质论析》一文详细介绍当前我国学术界对社会法定义的四种主流观点：一是社会法无法清晰定义，不具有法律学上的地位和意义；二是社会法分为广义、中义、狭义等不同层次；三是社会法等同于第三法域；四是社会法是一个新的法律部门。专家学者对社会法定义的认识存在一定差别，但可以看出，越来越多专家跳出了传统上对社会法只限于社会保障法的认识，认为那只是狭义的社会法；广义的社会法是与传统公法、私法相对应的“第三法域”，其内涵远远不仅是社会保障法。如董保华教授认为“社会法就是第三法域，第三法域就是社会法”；郑尚元教授认为，至少第三法域中的环境法、社会保障法、劳动法、经济法等都属于广义的社会法。
国外很早就有专家认为社会法的范畴应该更加广泛。中央财经大学沈建峰教授《社会法、第三法域与现代社会法——从基尔克、辛茨海默、拉德布鲁赫到<社会法典>》一文介绍，德国劳动法之父辛茨海默以及与其同时代的拉德布鲁赫均认为社会法的范畴远不止社会保障法。1932年，拉德布鲁赫在其书《法哲学论》中指出：“如果我们仅仅将社会法理解为照顾性的，经济上弱者的安全和福利法，我们将不能深刻地理解社会法的发展。”他主张社会法是对当前社会结构中无社会权力一方提供支持。在此基础上，拉德布鲁赫讨论了社会法在不同法律领域的萌生：商法中社会法的体现是公司不仅要服务股东利益，也要服务于大众利益；经济法中的社会法属性体现在为了社会利益，国家对私法关系进行规制和有组织的干预。这种在多个法律领域发生的现象，足以产生一个独立的法律领域。华东政法大学田思路教授《日本“社会法”：概念·范畴·演进》的文章中介绍，二十世纪早期，日本社会法领域的研究曾经非常活跃，其理论奠基人桥本认为：“社会法不仅包括劳动法和社会保障法，还包括社会行为法、社会组织法、社会企业法 (或称为社会经营法) 、社会诉讼法、社会财产法等。”日本社会法理论的确定者沼田稻次郎认为社会法的范畴很广，应该包括劳动法 (雇佣保障法、劳资关系法)、社会保障法（社会保险法、社会福利法)、 环境法(自然环境保全法、社会环境保全法)、消费者保护法(公平竞争保护法、商品危害防止法)、教育文化法(教育保障法、文化生活保障法)。
国内外专家对社会法有过广泛的研究，这种研究在不同程度上影响了相关国家、不同时代的社会立法。但受到时代、国家政治体制、个人视角等多种因素的影响，我认为国内外对社会法的研究都并未引起足够的重视。新中国成立后很长时期内受到经济发展程度的制约，我国对社会法的研究不可能非常深刻。党的十九大明确我国经济社会发展进入了新时代，新时代应该促使我们以全新的视角来研究和思考社会法的定义、特征、内在逻辑、与政治制度的关系以及相关立法的未来发展问题。我认为，社会法应该是以人的福祉为中心的法律总称。所谓社会，就是人与环境的关系总和，其基础就是人，所以我认为：社会法的本质特征就是要保障人的福祉。这是一个相对笼统的概念，我们要对这个概念进行更多细致的分析。
首先，如何理解“人”呢？社会法要保障哪些人的福祉呢？我认为，在“物竞天择”的自然状态下，弱势人群往往只能受到欺诈、剥削，其福祉很难实现。社会法是人类制度文明的产物，是要约束一小部分人滥用国家和资本权力的法律，是要实现绝大多数人福祉的法律，是要保障那些弱势人群也能实现福祉的法律。所以从本质上说，社会法是指那些保障人民群众特别是弱势群体福祉的法律。从这个特征出发，社会法首先是指那些保障所有普通人民群众的法律，比如传统的劳动和社会保障相关的法律、保障消费者权益的法律。其次，社会法还应该包括那些保障特定弱势人群权益的法律，比如保障儿童、残障人、妇女、性少数群体、少数民族等权益的法律。只有这些法律发达了，普通消费者相对企业、普通劳动者相对用人单位才能实现福祉和尊严，处于弱势状态的儿童、残障人、性少数群体等群体才能实现福祉和尊严。
其次，社会法以人的福祉为中心，但其保障对象又不仅仅是人本身。人生活在环境中，这种环境既有绿水青山的自然环境，也包括公正有序的社会环境。没有好的环境，人类的福祉难以实现。所以，社会法不仅包括那些直接保障普通人民群众尤其是特定弱势人群的法律，也包括为了实现人的福祉要保障及优化环境的法律，这主要是指两类：首先，是指保障人类赖以生存的自然环境的法律，比如我国的《环境保护法》、《森林法》、《草原法》、《土壤污染防治法》、《生物安全法》等法律。其次，是指那些保障社会环境公平正义的法律，如反不正当竞争法、反腐败法等法律。
最后，如何最大限度实现人尤其是那些弱势人群的福祉呢？人类文明尤其是各种宗教，往往都倡导人们积德行善，所以古往今来都有捐助弱者、帮扶困者的现象。但这种现象是个别的，况且也往往都是直接的帮扶。十九世纪末以来，现代慈善事业逐渐发展起来。现代慈善事业不再强调直接向贫困者捐助，认为那会导致被捐助者的懒惰、贪婪和不劳而获，授人以鱼不如授人以渔，所以强调成立基金会等非营利组织，聘请专业人员管理慈善资金、创新开展慈善项目。随着发展，慈善事业也不再局限于直接帮扶弱势人群，而是开始关注平等、环保等关系到弱势人群福祉的社会及自然环境问题。相比第一部门的政府、第二部门的企业，被称为第三部门的非营利组织迅速发展起来。不仅很多富人捐助专业的非营利组织，政府也通过购买服务等方式支持其开展项目。非营利组织开始成为连接政府、富人以及弱势人群的纽带，通过开展各种项目，推动了社会的共同治理和共同发展，成为全球以及国家现代治理的重要组成部分。很多国家立法对慈善事业以及非营利组织通过税收减免等方式给予支持，激励、引导慈善事业以及非营利组织健康发展。这样来看，社会法当然还应该包括那些关于慈善事业以及非营利组织发展的立法。由于慈善事业以及非营利组织成为现代社会实现弱势人群福祉的重要方式，因此我认为，在某种程度上，关于慈善事业以及非营利组织立法的质量，往往体现着现代社会法发展的程度。
所以，综合以上分析，我认为，社会法就是为了保障人民群众特别是弱势人群福祉而制定的法律，这既包括那些直接保障他们福祉的法律，也包括为了实现他们的福祉要优化自然以及社会环境、保障和促进慈善事业以及非营利组织健康发展的法律。
社会法的崛起和发展是人类制度文明的最主要标志。所谓人类文明，不应是指那些所谓发达的科技、宏大高耸的建筑和堆金叠玉般的财富，而应该是指人类相对动物世界，在多大程度上克服弱肉强食的丛林法则，让绝大多数人尤其是那些处于弱势状态的人过上幸福的生活。如果一种政治制度，只是保障了一小部分人的利益，也就是权力和资本可以放纵，绝大多数普通人只能处于被剥削的境地，那不论冠以怎样华丽的名称，这种制度都是丛林法则在人类社会的延续，是非正义的、是不文明的。在奴隶社会和封建社会，不论东方和西方，都有一些先贤憧憬过美好的理想国，但由于缺乏制度的保障，理想国很难出现。社会法是从法律制度上通过约束权力和资本的放肆以及对弱势群体的特殊保障，以实现最大多数人尤其是那些处于弱势地位人的福祉，这是人类社会探索和发展出的真正意义上的制度文明。
三、社会法典的主要内容
社会法典要包括哪些内容？这必将是一个复杂、需要反复讨论、也会出现很多争议的问题，但这并不应该成为反对制定社会法典的理由。恰恰相反，正是因为这个问题的复杂性，所以需要通过制定社会法典，来全面、系统地厘清社会法的定位、范畴、相关法律之间的边界以及内在的逻辑。
社会法的第一个层次应该是保障所有普通人民群众的法律。根据这一定义，在研究制定社会法典的过程中至少还要考虑以下五个问题：一是鉴于用工单位相对劳动者的优势地位，如何在保障劳动者权益的基础上实现企业健康可持续发展以及建立和谐稳定劳动关系？我国劳动领域的立法应该如何改革和完善？二是当前我国社会保障领域的立法还有哪些不足？1996年国家就提出要初步形成社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障相结合的多层次社会保障制度，目前我国相关立法还有哪些空白和不足？三是消费者权益保障是否要纳入社会法范畴？相对企业来说，消费者往往处于弱势地位？如何更好依法保障消费者权益？国际标准化组织ISO26000、经合组织《跨国企业准则》等都强调对消费者权益的保障。我们如何通过立法以更好保障消费者权益？四是我们是否要单独就保障互联网平台上的网民以及中小企业权益立法？当前阿里巴巴、腾讯、字节、百度、美团等公司都建立了庞大的互联网平台，这些公司制定了该平台的规则，其中有些规则明显是不公平的，普通网民和中小企业在这些平台上处于一种明显弱势的地位。互联网平台发展迅速，将越来越深刻地影响人们的工作和生活，如何保障相对平台而处于弱势状态的网民和中小企业的权益？这将是未来社会发展面临的全新课题和巨大挑战。如何通过立法解决上述问题？这个问题是否应该属于社会法的范畴？五是关于健康以及公共卫生的很多法律是否属于社会法范畴？当前疫情还在世界很多国家肆虐，健康以及公共卫生问题直接关系到人民群众的福祉。如何加强和改善关于健康以及公共卫生方面立法的质量以及法律的宣传普及？
社会法的第二个层次应该是保障特定弱势人群权益的法律。在研究制定社会法典的过程中至少要考虑以下三个问题：一是当前全国人大已经制定的残疾人保障法、妇女权益保障法、老年人权益保障法、未成年人保护法等针对特定弱势人群制定的法律有哪些共同的规律？这些法律彼此之间有什么内在的联系？我们未来是否可能整合相关法律？二是当前我国立法已经关注的少数民族权益保障、刑事被害人权益保障等问题是否要单独立法？这些立法是否属于社会法的范畴？三是针对当前国际社会高度关注的性少数人群以及HIV感染人群，我们是否也要专门立法？社会法还应该关注哪些特定人群？这些特定人群有哪些权益应该制定法律来保障？如何制定相应的体制机制来保障上述特定人群权益的实现？这是未来制定社会法典要考虑的内容。
社会法的第三个层次是保障良好环境的法律。在研究制定社会法典的过程中至少要考虑以下三个问题：一是当前关于保障自然环境的法律主要包含在行政法体系中，这些法律是否属于社会法的范畴？当前全球契约、ISO26000、世界银行的《环境和社会可持续性绩效标准》、经合组织的《跨国企业准则》等都关注环境保护问题。自然环境保护问题已经不再仅仅是国家行政管理问题，而成为政府、企业和公民都要参与的社会问题。二是保障社会环境公平公正的相关法律是否属于社会法范畴？典型的如反不正当竞争法、反腐败法。我国反不正当竞争法包含在经济法体系中，反腐败法包含在刑事法律体系中，但当前很多国际社会法运动都高度关注上述问题。如何厘清这些法律与相关法律体系的关系？三是社会法典是否应该包含相关环境法律？如果包含应该如何立法？如果不包含是否可以在社会法典中规定相应主要原则以及基本制度？这些不仅将是引发争议的问题，也将是考验立法技术的问题。
社会法的第四个层次是关于公益慈善以及非营利组织的相关法律问题。在研究制定社会法典的过程中至少要考虑以下三个问题：一是公益慈善以及非营利组织在未来国家发展过程中到底要发挥怎样的作用？现有相关立法我们积累了哪些经验、还有哪些教训？二是当前我国社会组织中的社团、基金会、社会服务机构有哪些共同点？未来分别应该扮演什么角色？根据角色不同应该制定怎样不同的法律制度？三是在构建人类命运共同体的背景下，我国登记注册的社会组织在全球治理体系中应该发挥怎样作用？我国社会组织“走出去”与国外社会组织“走进来”有哪些区别和联系？如何通过立法促进两者的统筹协调发展？
研究制定社会法典，不仅要研究上述相关具体问题，更要研究社会法的很多基础理论问题。比如，社会法的内涵到底是什么？社会法与公法、私法之间的边界以及联系到底是什么？社会法在中国特色社会主义法律体系中到底有什么特殊作用？社会法自身有哪些内在的规律和特征？社会法对人类社会未来的发展有哪些特殊的意义？通过深化研究社会法的基础理论问题以及上述相关具体问题，相信我们一定会获得更为系统、更为前瞻、更为清晰的认识，一定会对制定更为科学的相关社会立法、更好解决社会发展中出现的问题、更好保障人民群众的福祉产生积极作用。至于社会法典最后包含哪些内容，社会法典应该是怎样的体系，应该是在充分研究论证基础上由国家通过立法程序来最终确定。
要特别强调的是，民法典所要规范的是平等民事主体之间的法律关系，我们要借鉴西方国家很多民商法成熟的经验。但社会法典应该主要是中国的。尽管很多年前德国、日本专家就认识到定义广泛的社会法对解决资本主义制度结构性问题的重大意义，但资本主义制度问题的根源恰恰就在于资本对于法律制度以及法律体系发展的深刻影响，所以在这些国家，体系健全、内容广泛、影响深刻的社会法典很难发展起来。我国是社会主义制度，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，中国特色社会主义制度坚持以人民为中心、全心全意为人民服务、以维护和实现最广大人民群众的根本利益为宗旨。中国特色社会主义制度的本质特征决定了中国法律的根本特征是要保障人民尤其是那些弱势人群的福祉。这种政治制度决定了我国能够制定一部完善的社会法典。所以从根本上说，社会法的质量体现着资本主义法律体系与社会主义法律体系的根本区别。如果说资本主义法律体系和社会主义法律体系都需要一部高质量民法典的话，那一部高质量的社会法典将成为社会主义法律体系最根本的标志，中国制定一部高质量的社会法典不仅对健全和完善我国社会主义法律体系、建设有中国特色社会主义法治具有特别重大的意义，也将为人类探索社会主义制度的发展和完善作出重大贡献。
民法典是新中国第一部以法典命名的法律，开创了我国法典编纂立法的先河，具有里程碑意义，但民法典不应是我国法典编纂立法的终点，而应该是起点。全国人大正式制定民法典用了5年多时间，相信有党中央的坚强领导，有制定民法典的经验，有制定很多部社会法的基础，如果党中央决定制定社会法典，在5到10年时间内，我国就完全可以制定出一部以人民福祉为中心的社会法典。这部社会法典应该成为最能体现我国政治制度的一部法典，应该成为展示我国党和政府执政理念的一部法典，应该成为我国贡献给人类社会的一部法典。