民商事审限制度的修改与完善

刘家强　江苏省无锡市锡山区人民法院审判研究ilawtalk观点要述：从立法设计和司法实践看，审限制度要求严格、管理严密。但实践中法定审限屡屡被突破，理想与现实严重背离，脱离实际简单化的效率导向与司法活动的公正目标并不协调，甚至起到反向阻碍的作用。从民商案件审限现状，客观环境巨大变化、司法公正目标和民商审判规律关系三个维度进行观察分析，足见法定期限制度已经难以适应审判现状的客观需要。改革势在行必，改革的方向应当在立法层面上延长法定审限，同时设置超审限案件救济机制。▽问题的提出：制度的强化与实践的背离1991年《民事诉讼法》（以下简称民诉法）立法时，我国首创民商事案件审理期限制度（以下简称法定审限制度），此后二十余年间，法院内部不断完善审限考核管理，法定审限制度已呈系统化、精致化。不可否认，在特定时期和特定背景下，法定审限制度对于提高审判效率，保护当事人合法权益发挥了显而易见的作用。有数据显示，我国一审民商事案件在6个月之内审结的比率在95%以上，也就是说平均审理期限是180天。［1］然而，在法定审限制度发挥重要作用的同时，实务界关于审限的优与劣，学术界关于审限的存与废的讨论却没有停止过。司法管理者认为法定审限制度是提高审判效率、加强审判管理的有效方法，而一线法官却视审限为“紧箍咒”，给其带去了不能承受之压，一些学者甚至认为法定审限制度严重违背民商事审判规律，建议取消。［2］本文选取一个东部地区的基层法院为样本，通过对民商事审判工作实证分析，刻画严格审限机制下制度运行并不理想的实然状态，探讨法定审限制度在审判现实中的合理化定位和修改建议。一、现状：法定审限制度的话语与实践由于我国立法中并没有立法理由书等立法材料，审限又是一个非常微观的问题，有关民诉法的立法说明对此也不可能进行详尽的解释。［3］然而，即便如此也并不妨碍我们研究了解立法初衷以及司法政策，结合司法实践予以审视观察，进而证明法定审限制度在审判现实中的窘境。（一）话语——丰满的理想1991年民诉法规定一审普通程序和简易程序审限分别为六个月和三个月，对法定审限制度作出立法框架设计。最高人民法院（以下简称最高院）于1992年颁布《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》就扣除审限等作出规定，丰富了法定审限制度的操作性。2000年，最高院颁布《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》（以下简称《审限规定》），就各类案件审限作出了系统规定。2018年，最高院再次就民商事案件审限相关问题作出规定，颁布实施《关于严格规范民商事案件延长审限和延期开庭问题的规定》，针对民商事案件延长审限和延期开庭等事宜作出强化规定。2019年3月28日，最高法院又公布了《关于修改<严格规范民商事案件延长审限和延期开庭问题的规定>的决定》。除了立法层面对法定审限作出严格规定，法院系统对此也格外重视。最高院多任院长多次强调各级法院要高度重视审限，确保案件在审限内审结。［4］近年来，法院对审限管理日益加强。2011年最高院修订审判质量评估指标体系，用审限内结案率代替结案率，进一步强化审限考核。一段时期以来，多地高级法院、中级法院乃至县区法院都会采取各种形式（制度文件、规范性意见、会议、领导讲话等）强调最大限度提高审限内结案率，在强化审限管理的同时，也会定期或者不定期开展长期未结案件清理工作，有的亦会辅之以长期未结案件及清理工作通报。从立法层面和法院内部对审限管理的规定及治理超审限案件的活动来看，立法者和司法管理者对于法定审限制度的基本态度是严格、严谨、严肃的。审限制度作为一项法定制度和审判管理的重要内容，在法院系统得到了相当程度重视和执行。（二）实践——骨感的现实立法者和管理者对于审限都倾向于严格要求的基本态度，并且为之制定各类文件，付之以极大热情和精力来加强管理，那么，我们看看案件审理的实际状况是否达到了法定审限制度设计的初衷呢？这里，从长期未结案件和由简易程序转为普通程序审理的案件（以下简称“简转普”案件）入手，以某基层法院近五年的案件为样本分析，认真倾听一线法官对审限的实际感受，以期将法定审限制度在审判实践中遭遇的尴尬和对法官的影响真实、全面地展示出来。表一：某基层法院近五年长期未结民商事案件近年来，随着法院内部考核制度的变化，该院已不再将诸如延长、中止、中断、暂停计算审限等与审限管理和审理周期密切相关的数据作为对法官业绩考核的标准。但是，该院对长期未结案件的管理却不曾有一丝放松，审判管理部门会定期对长期未结案件进行公示，长期未结案件成为了从法院领导到一线办案人员都较为重视的一项关键数据。即便如此，从表一仍不难看出长期未结案件总体上仍呈现上升趋势。六个月，是民诉法规定的以普通程序审理的民商事案件的审理期限，也是民商事案件原则上的最长审理期限。从理论上来讲，案件只要在六个月内审结即为合法。但是从司法实践来看，基层法院绝大多数民商事案件是以简易程序立案，此类案件的审理期限为三个月。也就是说，简易程序案件三个月未结案即违法。为了避免违法情况出现，审判人员在三个月内无法结案的，通常会选择以“简转普”的方式延长审理期限。通过随机抽取了该基层法院100件“简转普”案件加以分析，其中因案情复杂转入普通程序的有75件，因需公告送达法律文书的有23件，因当事人提出鉴定申请的有2件。通过抽样不难发现，“案情复杂”成为绝大多数案件“简转普”的理由。而“案情复杂”并没有一个客观的可具体参照的标准，其繁易尺度仅凭法官内心裁量。我们可以相信，大多数长期未结案件和“简转普”案件确实有着客观因素。但是，不能排除个别案件确实无法在审限内结案，为避免案件超审限，法官不得不通过延长、中止、中断、扣除审限或“简转普”等“技术手段”变相增加审限。为了验证上述可能性，笔者对该基层法院17位在从事民商事审判的一线法官进行了调查，选取其中较为典型的四类情况进行详述。A法官从事民事审判工作4年现行审限规定与当下案件的数量和复杂度有所错位。案件少的情况下，如40件左右，现有审限基本够用。但是，现实是很多法官审理的案件远超此数，审限就很紧张。有通过“简转普”等方法变相增加审限的经历。B法官从事民事审判工作5年会变相增加审限，主要是简易程序3个月的审限过短，尤其民事案件送达难及鉴定等未知因素较多的情况下，希望延长简易程序3个月的规定。C法官从事民事审判工作12年不论从数量、种类还是个案的难度上来看，现在的案件已远超90年代初，现有审限难以满足审理需要；为了保证审限，一些简易审理的案件不得不转为普通程序，又加剧了目前案多人少冲突，变相增加审限在所难免。D法官从事民事审判工作20年案件体量大，审限显得太紧，一些案件常常没有充足的时间去调查审理，没办法时也会通过“简转普”等方法增加审限。从调查可以看出，现行审限给法官们带去了较大的压力，利用“技术手段”变相增加审限成为法官们普遍认同的“潜规则”。更为严重的是，一些法官为了赶在审限内结案，不断加快审理进程，难以对案件精雕细琢，案件审理质量不高，这从当前我国民商事案件上诉率、申请再审率和改判率均有偏高中也可以看出一二。法定审限制度理想与现实的背离把笔者带入了一个悖论：一方面立法者和司法管理者希望是通过审限提升审判效率，使当事人的合法权益得到及时有效保护，提高群众对法院的满意度；另一方面，一线法官在案件数量和难度极大的情况下，为了不使案件超审限，不得不想法设法地变相增加审限，从而导致案件隐形审理期限大大加长，案件质量也难以得到有效保证，群众对法院审判的质效不满。二、思考：修改法定审限制度的必要性在法定审限制度被高度重视和严格执行的背景下，审理期限的变相延长在一定程度上架空了法定审限制度，使得审限管理无法有效规制案件实际审理周期。在经济社会和司法环境发生巨大变化的情况下，现行审限已无法适应审判实践需要，法定审限制度有必要从立法上作出恰当调整。（一）现实维度——客观环境发生巨大变化1.案件数量激剧增加如前所述，现行的民商事案件的审限时长始于1991年的民诉法，以1991为时间轴，本文以东部地区某基层法院为样本，选取1991年相近时间段以近最近五年（2014－2018）的案件数量进行了统计对比。1989-1993年商事案件收结案数

1989-1993年商事案件收结案数

2014年-2018年民商事案件收结案数

从上述三图可知，1989年至1993年，民商事案件体量不大，只有1993年商事案件受理数超过2000件，个别年份民事案件结案甚至不足千件。而2014年至2018年，收结案数均有较大程度增加。2018年，民商事案件旧存数加新收数已达8925件。需要说明的是，2000年底该院所属行政区划调整，撤（县级）市设区，辖区面积及人口大幅缩减。考虑原属辖区案件分流至其他法院的因素，原辖区内近五年案件数量较1991年前后有着惊人地增长。需要补充说明的是，案件数量的增长并非作为本文调查样本的基层法院所特有，案件数量特别是民商事案件数量以一定幅度持续高速增长，可以说是许多法院的常态。一个不容回避的现象是，较短的审限已经成为高质量完成大体量案件审理的羁绊。案件数量的大幅上升，必然导致法官工作量的急剧增加，面对同样的审限，法官必须牺牲个人时间或压缩案件审理时间以期尽量多地解决案件，前者法官的权益及身心健康受到损害，后者案件质量难以保证。2 . 案件难度大幅提升表二：1989年—1991年全国法院民商事案件情况

从上表可知，1989年至1991年，我国民商事案件类型相对单一，这与当时的社会大环境密不可分。20世纪90年代初，我国处于从计划经济和有计划的商品经济迈向市场经济的转型时期，各类市场主体远非如今这般活跃，民商事纠纷也较为简单。表现在诉讼领域，体现在某些案件基数不大但增长幅度明显，新类型案件逐渐显现，但就总体而言，案件主要还是集中在几类传统案件上，当事人法律意识日益增强，但整体法律观念和法律知识并未普及。经过近三十年高速发展，我国建立起了具有中国特色的社会主义市场经济，民商事活动主体大量涌现，活动极速丰富。根据第三次全国经济普查显示，2013年末全国共有从事第二、三产业的法人单位1085.7万个,比2008年末增加375.8万个，增长52.9%；产业活动单位1303.5万个，增加417.1万个，增长47.1%；有证照个体经营户3279.1万个，增加405.4万个，增长14.1%。社会经济活跃性增强使法院受理的民商事案件类型日益繁杂。为了应对纠纷日益多样化，最高院于2000年下发《民事案件案由规定（试行）》，首次系统地规定了民事案由，将民事案由确定为四部分五十四类三百种，又于2008年发布《民事案件案由规定》（以下简称《案由规定》），并于2011年修订。现行《案由规定》共设有第一级案由10个，第二级案由42个，第三级案由424个，第四级案由367个，较为全面地涵盖了常见民商事纠纷的类型。比较现行案由与表二所示的纠纷类型后不难发现，法院处理的纠纷与上世纪末已不可同日而语。纷繁多样的纠纷，不断增加着案件审理难度。从审判实践看，诸如涉建设工程类案件审理难度不断加大，呈现出涉猎主体多、法律关系复杂、专业技术性较强、法律适用难度增大的发展趋向；涉房地产纠纷案件审理难度与不稳定因素同步增加；各类知识产权纠纷案件的数量持续快速上升且升幅较大，新类型案件、新类型问题不断涌现，案件审理难度不断加大。案件审理难度增大使得个案审理时间增加，基于1991年前后案件难度所设置的审限已无法适应现在案件的审理，大量的疑难及新类型案件需要更多的时间以满足法官认真查清事实，准确适用法律的需要。3 . 人口流动性明显增强伴随经济发展，各类人口流动也呈高频率、大规模的增长态势，20世纪90年代以后增长速度明显加快。从1982年的657万人增长到2010年的2.2亿人，达到了前所未有的规模，占全国总人口的17%左右。［5］据《中国2018年国民经济和社会发展统计公报》显示，全国人户分离的人口为2.86亿人，其中流动人口为2.41亿人，全国农民工总量为28836万人，其中外出农民工17266万人，本地农民工11570万人。人口流动给法院审判带来了巨大的变化和压力，最集中地表现在“送达难”上。如农村或中小城市的居民到大城市务工或者经商，实际居住在务工或经商地，按户籍地送达根本无法找到本人；城市中存在大量户口或经常居住地落在单位的情况，一旦被送达人离开单位，法院就很难得知其准确地址。以该基层法院为例，一次送达成功的案件比例只有50%左右。大量流动人口难以在较长时间段内有较为稳定的居所，四处漂泊的人们产生纠纷时，法院很难第一时间找到当事人，在无法有效联系当事人的情况下，公告送达成为法官无奈的选择，本已有限的审限更显捉襟见肘。（二）目标维度——司法对正义的终极追求对于一个具有正当诉求的当事人来说，期望的是一个实体结果和诉讼程序都公正的审判。而程序公正中一个很重要方面就是要求案件在一个合理时间内尽快处理好。［6］这里所讲的合理时间，表现在立法层面就是给案件审理确定一个科学的审理期限，确保法官能够自由高效地审判，以实现司法正义。1 . 廉价的正义非当事人所需有人说，迟来的正义为非正义，在诉讼爆发的大时代中，法院应尽快审理案件，尽量多地解决纠纷，以满足群众的诉讼需求。人们在对公正司法提出越来越高要求的同时，总是希望法官能够在最短的时间内作出正确裁判。诚然，效率谓之诉讼十分重要。但公正作为千百年来司法者追求的终极目标，更显珍贵。二者相较，公正为先。以效率为导向的合理审限究竟是什么定位？毫无疑问，应当是在保证法官有足够时间充分了解案件事实、依法作出公正裁判的前提下确定，绝对不可以牺牲公正为代价，过度追求表面上看起来的高效司法。民诉法立法时，立法者在设置较短审限的同时，规定案件有特殊情况的，经法定程序可以延长。笔者以为，立法者的初衷是希望司法者以一种高效的工作状态保证大多数案件能在审限内结案，但对于一些特殊的、难度较大的案件应以保证案件公正为前提而适当调整审理期限。可以推断，在面对公正与效率抉择时，立法者将公正作为了司法审判的第一目标。问题在于，即便是出于良好初衷的审限制度，又为何实行过程中出现了异化？如前文所述，审限像紧箍咒一样紧紧套在法官头上，为了使大量的案件能够在较短的审限内结案，法官匆匆忙忙审理草草结案，有可能出现法官为了加快审理速度，未能充分细致地调查案件事实，亦或有意无意忽视当事人程序权利，导致案件没能获得公正审判。正如迟来的正义为非正义一般，很多时候，以牺牲公正为代价的，看似“高效而廉价”的正义绝非当事人所期望的正义。2 . 扭曲的正义口惠而实不至从各级法院公布的数据来看，法院系统在案件审理周期上严格遵守法定审限，审限内结案率基本上保持在95%以上。如此高效的审判理应得到一致肯定与赞扬，然而学者和群众对法院的审判效率却存在着诸多不满。究其原因，既有不急实际的审限制度给出不切实际的效率期待的因素，也有变相增加审限、隐形审理期限大大加长从而导致不满的因素。一方面，是文件中光鲜亮丽的高水平审限内结案率，不断凸显着法院高效的审判工作，让信息受众各方充满了不切实际的期待；另一方面是“简转普”比例过高，延长、中止、中断、暂停计算审限大量存在的现实变相延长了案件审限。口惠而实不至，怨灾及其身。“简转普”案件和审限变更的存在使得看起来完善而高效的程序正义在审判实践中被扭曲，当事人所感受到的审判效率与报告中的数字出现了较大的误差，这种表面与实际的不统一加剧了当事人对法院的抱怨。3 . 带泪的正义动摇法治根基徒法不能以自行。法治精神的弘扬和法律规定的执行最终是要靠人来实现的。法官代表国家适用法律，守护法律。一定程度而言，法官的处境代表着一个国家对法治崇尚和信仰的真实写照，关乎着法治国家建设的根基。现实中法官的境遇如何？现行审限是否能够保证法官严格依法裁判，追逐公平正义？从前述笔者调查来看，现状不容乐观。跳出笔者的调查，从一个更宽的视角来看，是否会有所改观呢？笔者查阅了2014年某省法院开展的案件饱和度调研的相关通报，选取其中较有代表性的调研结果摘录如下：第2期：在审限考核的利剑时刻悬在头顶的巨大压力之下，法官工作量超饱和度仍能结案的原因，一是加班加点，二是降低质量要求，其中主要是加班加点……长期下来，身心俱疲，劳累不堪。第4期：据L、X两位法官反映，他们从2011 年至2013年间从未休假，周六、周日经常加班。第22期：在案件数量“黑色恐怖”和审限“黄色威逼”之下，自己就像是被上了发条的机器一样根本停不下来，身体吃得消吃不消已经没有时间或者说根本没有这种意识去考虑；案件过多，对于法官来说，看着系统内的案件一个个泛黄，肯定是要忙于“灭火”，根本不可能有更多的时间和精力去学习钻研业务。第23期：每个法官在日常工作中，最害怕打开法院综合信息系统，这种恐惧甚至成为每个法官的心理痼疾。因为，一打开就能看到满屏的黄灯，这是一个个案件大限来临的警示，如果一旦超期，则启动问责程序。第30期：法定审限制约大，小额诉讼只有30 日审限，而文书送达往往就消耗了一半的审限，导致法官担心用了小额诉讼程序带来超审限的考核压力。此次调研反映出J省法官普遍感到工作压力大，在审限的催促下，法官不得不超负荷工作以尽快处理大量案件，一线法官的生存现状令人担忧。法官是整个司法制度的支柱，当大多数法官长期以一种亚健康的状态超负荷工作时，任何人都难以保证他们向社会提供的司法产品是健康的。我们无法以一种超乎常理的标尺要求法官带着泪水追求正义。以违背司法规律、常态化超越法官办案承受强度、牺牲司法者健康和尊严为代价得到的所谓正义，必然严重动摇国家法治的根基，其本身就有违正义的实质精神。（三）比较维度——民商事案件审理规律要求审理期限有保障有学者研究发现，目前世界上189个国家和地区,民事诉讼法或法典明文规定案件审理期限的少,好像只有中国。［7］因此，笔者很难从国外审限制度的研究中得出我国法定审限制度的优与劣。然而，司法有其自身特有的规律，即使国情不同，司法制度也不尽一样，民商事案件的审理期限在许多国家还是出现了较高的一致性。据经济合作与发展组织、欧盟司法效率委员会和世界银行提供的数据,2010年34个市场经济国家组成的经济合作与发展组织一审民商事案件平均审限是238天(大约八个月)。［8］在这些国家中，有典型的大陆法系国家，也有传统的英美法系国家。可见，一审民商事案件的平均审理期限并没有因为司法体系不同而出现较大差别。也许有人会说，这些国家没有审限传统，出现较长审理期限或许有法官拖延的因素。针对这个疑问，笔者对几个典型国家的民事司法制度作了粗浅分析，发现自20世纪后半叶以来，东西方主要国家和地区加强了法官对民事诉讼的引导和程序的控制，提高诉讼效率，力求司法公正与诉讼效率的最佳平衡，实现司法资源的合理配置和高效利用，建立快捷方便、贴近民众、成本低廉的现代民事司法机制。［9］同时我们不可否认，法治程度相对较高的国家中当法官的门槛也比较高，法官的职业素养和薪酬也要高出常人许多，他们能集中更多精力在案件上，工作效率也必然会相应提升。所以，可以说上述国家对高效司法的期望和努力不比我国低。然而，即使在较高的期望和努力下，想要缩短案件的审理周期，却仍非易事。三、建议：修改完善我国法定审限制度的具体建议（一）在立法层面延长法定审理期限我国现行审限沿用的是1991年民诉法设定的，即普通程序6个月，简易程序3个月。对于案情简单，无特殊情况的案件，现有审限一般是够用的。但一旦案情复杂，或出现公告、鉴定、需多方协调等情况，现有审限往往显得捉襟见肘。虽然民诉法规定，案件有特殊情况时可申请延长审限，但在司法实践中，申请或者说批准延长审限的案件比例非常之低，且延长审限常常受到各方批判，故依靠延长审限并非解决大量疑难复杂案件审限紧张的根本途径。笔者建议：应在立法层面延长我国法定审限，将普通程序6个月，简易程序3个月的审限修改为普通程序180个工作日，简易程序90个工作日。一方面，我国自1995年起实行双休日制度，每周休息的两天并非工作日。以普通程序为例，现行6个月审限中，保守估计大约含有50个以上的休息日，如遇春节、国庆节等假期，实际休息时间更长。以工作日代替自然日，将法定休息日排除在审限之外，实际上延长了案件审理期限。修改后的审理期限普通程序接近8个月，简易程序接近4个月。这与前述一审民商事案件平均8个月左右审理期限一致，较为符合民商事案件审判规律。另一方面，在民商事纠纷日益增多的当下，越来越多的人选择将纠纷交到法院，希望通过国家公权力的审判来保护自己的权利。在这个背景下，社会对司法的要求越来越高，希望法院提供高效、便捷服务的意愿越来越强，以工作日代替休息日的方法比直接延长自然日审限，更容易被社会接受，在避免当事人出现较强抵抗心理的同时降低当事人对法院审判效率过高的不合理预期。（二）设置超审限案件救济机制当事人基于对国家公权力的信任将纠纷提交法院裁判，有理由相信法院应依法在法定审限内结案，一旦案件超审限，其合法、合理的期待权就遭受侵害。针对这种侵害，我国并没有相应的救济机制来保护当事人的权利。设置超审限案件救济机制一方面可以保护当事人合法的期待权，另一方面可以对超审限案件进行及时有效监督和纠正。笔者建议，基于“私权自治”原则，超审限案件救济机制以当事人申请为启动条件。对于案件超审限的，当事人可向法院提起异议以启动听证程序，由法院对超审限异议进行审查。异议成立的，应裁定法官限期内结案，对限期内不能结案的，应更换审理法官或合议庭，对当事人因超审限遭受损失的可参照国外诉讼迟延补偿程序对当事人进行补偿；异议不成立的，裁定驳回当事人的申请。对裁定不服的，允许当事人向上级法院院复议一次。结语：以务实的态度完善法定审限制度庞德曾言：法律必须保持稳定，但又不能一成不变。因此所有的法律思想都力图协调稳定必要性与变化必要性这两种冲突的要求。有学者提出，一般安全中的社会利益促使人们去探寻某种据以彻底规制人之行动的确定基础，进而使一种坚实而稳定的社会秩序得到保障。但是，社会生活情势的不断变化却要求法律根据其他社会利益的压力和种种危及安全的新形式不断作出新的调整。［10］作为规范法院及当事人诉讼行为的法定审限制度亦然如此。法定审限制度自确立伊始，发挥了积极作用，审限理念早已深入人心。然而，随着社会经济快速发展，司法诉讼制度完善和公民法治思维觉醒，民商事案件数量和审理难度激增已成为不争的事实。稳定与变化是法律与生俱来的两个必备要素。当悠久的审限规定已无法保证当下的法官从容地追求司法正义的终极目标时，因时、因势而变成为法定审限制度回归立法本意的必然选择。立足当下法治语境，务必及时完善修改法定审限制度，将公正与效率统一在法定审限的维度之下，以务实的态度切实解决司法审判之实际难题！［1］方金刚：“从民商审判谈法定审限改革”，载《法制日报》2014年1月22日。［2］参见王福华、融天明：“民事诉讼审限制度的存与废”，载《法律科学（西北政法学院学报）》2007年4期。［3］上引文。［4］参见肖扬《建设公正高效权威的民事审判制度为构建社会主义和谐社会提供有力司法保障——在第七次全国民事审判工作会议上的讲话》和2013年7月26日周强院长在“落实执法办案第一要务推进会”上的讲话等。［5］郑真真、杨舸：“中国人口流动现状及未来趋势”，载http://www.rmlt.com.cn/2013/0422/69170.shtml，2019年3月15日访问。［6］前引［1］，方金刚文。［7］前引［1］，方金刚文。［8］前引［1］，方金刚文。［9］何良彬：“20世纪末世界性民事司法改革及其启示”，载http://www.148cn.org/html/50/n-10150.html，2019年3月16日访问。［10］夏锦文、陈小洁：“法律哲学发展的逻辑与方法——对庞德《法律史解释》的解释”，载《政法论坛》2012年6期。