【援助问题】中国、新兴援助国与发展援助中的无声变革 | 国政学人
作品简介
【作者】Ngaire Woods，牛津大学布拉瓦尼克政治学院（Blavatnik School of Government）创院院长，同时兼任国际货币基金组织董事会、英联邦政府首脑会议等多个国际组织的顾问委员，其主要研究领域为国际组织治理、全球发展以及全球经济秩序。2018年，她被授予英国皇家荣誉勋章。
【编译】刘瑛琛（上海国际问题研究院硕士研究生）
【校对】张曼娜
【审核】房宇馨
【排版】高辉
【美编】方引弓
【来源】Woods, N. (2008). Whose aid? Whose influence? China, emerging donors and the silent revolution in development assistance. International affairs, 84(6), 1205-1221.
【归档】《国际关系前沿》2021年第4期，总第31期。
期刊简介
International Affairs,《国际事务》是国际关系领域的一流学术期刊，也是多学科综合性学术期刊。本刊于1992年由英国皇家国际事务研究所查塔姆学院(Chatham House)创立，内容来源广泛，力图囊括业内专家、学术新秀对重点及热点问题的最新思考。2019年期刊影响因子为3.705，在95个国际关系类刊物中位列第4名。
中国、新兴援助国与发展援助中的无声变革
Whose aid? Whose influence? China, emerging donors and the silent revolution in development assistance
Ngaire Woods
内容提要
中国、印度、巴西、阿联酋、沙特阿拉伯等新兴经济体正在悄悄改变发展援助的游戏规则。随着这些新兴大国建立援助项目并与贫困国家建立起更密切的关系，现存发展援助项目将无一免于其影响。本文便分析了援助、多边机构和援助条件受到这种影响的可能结果。
在本文中，“传统援助国”（established donors）一词指经合组织发展援助委员会（OECD Development Assistance Committee）成员国，“新兴援助国”（emerging donors）一词则指其他援助国。需要强调的是，“新兴援助国”实际上并非发展援助中的“新手”。例如，早在20世纪50年代，中国就曾对非洲进行了援助。只是在近些年，来自新兴援助国的援助逐渐增多，西方国家才开始对新兴援助国及其提供援助的形式所造成的影响变得更加焦虑和关注。
文章导读
01
新兴援助国的崛起是一个警报吗？
（一）新兴援助国是否为“流氓国家”提供了无条件的支持？
对新兴援助国最明显的批评集中在它们对“流氓国家”（rogue states）的支持上，典型案例为中国对津巴布韦和苏丹的援助。但是，作者通过分析这两个案例，认为并没有证据显示中国对这两个国家提供了“盲目的支持”。在中国与这些国家的往来中，中国也回应了其他国家的关切，并督促这些国家与联合国及其他机构进行合作。
“支持流氓国家”的争论很快让位于另一个更广泛的批评，即新兴援助国正在出口其经济模式。人们担心，一个新的“北京共识”将会在经济政策上取代长期被神圣化的“华盛顿共识”。根据这种观点，“流氓援助”将导致所谓“流氓国家”推迟“开放”经济。但这种批评并没有证据证明确有经济灾难紧随新兴援助国的援助而来。相反，一些证据表明，那些接受中国援助、强化与中国贸易联系的国家经济增长更快、贸易状况更佳且财政收入更高。很明显，这些批评需要更加谨慎的分析。
（二）新兴援助国是否是多边/双边债务减免行动中的“搭便车”者？
许多西方援助国都表达了以下关切：如果新兴援助国向那些刚被传统援助国减免债务的低收入国家提供新的贷款，这些低收入国家有再次掉入债务陷阱的可能性。许多贫困非洲国家债务的减轻基本是《重债穷国倡议》（the Heavily Indebted Poor Countries ,简写为HIPC）和多边债务减免协议的结果。西方国家担心，中国现在正在向这些债务得到减轻的国家提供新的贷款，搭了传统援助国债务减免项目的便车，且会给受援国的未来创造新的问题。为此，西方国家采取了一系列措施。
中国自身参与债务减免时会感受到缺乏对中国与前债务国关系的讨论。这主要是因为中国没有在援助数据中报道其债务减免的情况，实际上，中国也没有报道其大部分的发展援助。但根据一些数据和评估，中国参与了债务减免的活动。并没有明确证据表明，来自中国的新贷款对低收入国家的还债能力产生负面影响。但对这一风险的准确评估需要更加详细的数据，而中国并没有披露相关信息。
显然，现行对高负债国家状况的多边讨论主要由七国集团国家和经合组织发展援助委员会成员国举办，并不包括中国等新兴援助国。这对任何旨在推进债务减免共同原则和多边路径的政策产生了严峻的挑战。
（三）新兴援助国有没有绕过治理与环保标准？
西方对新兴援助国另一个批评是，新兴援助国所提供的现成资金使贫困国家政府能够拒绝那些要求它们努力提高治理水平、将适当的环境保护与社会保护纳入发展项目的援助。考虑到援助有可替代的来源，贫困国家较少会选择附有条件的“负担性”援助或贷款，因此会减少接受来自世界银行或其他多边机构的贷款，进而缩小了这些机构直接施加条件的范围。更加微妙的是，由于传统援助国的工作人员试图回避那些会对他们产生负面宣传的项目而有意地将一些区域留给对此并不敏感的援助国，传统援助国的影响力遭到了侵蚀。但作者认为，总体来说，新兴援助国在危及卫生、安全、环保标准与反腐等领域的艰苦斗争这种言论高估了传统援助国通过直接施加条件促进以上目标实现的程度。提高治理与环保标准是一个潜移默化的过程，这一过程需要政府、企业、媒体与公民社会等一系列利益攸关方在全球、地区与国家层面上的共同参与。
发展援助中的标准十分重要。在这一领域中，来自传统援助国的多边行为体、政府间行为体乃至私营部门行为体都积极参与，而新兴援助国却常常缺席。我们很可能看到传统援助国施加条件以实现标准的的能力遭到稀释。然而这些条件自身并不能提高标准。我们需要发展一个更具包容性的标准制定过程，以便新兴援助国的政府、私营部门、媒体与社会团体都能够参与制定，推出更便于政府和社会实施的标准。
有关新兴援助国的焦虑情绪被过分夸大了。也就是说，中国及其他新兴援助国的确对现行发展援助体制造成了挑战，特别是对私营部门和多边机构制定标准构成了挑战。而当人们将新兴援助国所提供援助的吸引力与传统援助国所提供援助的吸引力进行对比时，这些挑战就得到了进一步放大。深入研究可知，新兴援助国的崛起显示出现行发展援助系统的几个重要缺陷。
02
为什么来自新兴援助国的援助如此有吸引力？
新兴援助国的崛起是在贫困国家对现行发展援助体制不满的背景下发生的。经合组织发展援助委员会国家已经意识到了这种不满，并提出了一项值得探究的新议程。自2003年以来，传统援助国就已经承诺其对非援助将翻一番，并以保障受援国政府拥有更多自主权以及与受援国进行更好合作的方式提供。那么这些承诺的效果如何呢？
（一）提供更多援助的承诺被打破
近些年，富裕国家作出了增加援助的重大承诺。然而，尽管有一些重要的债务减免，但自作出这一承诺以来，来自八国集团国家的新的净援助量并没有增加。同时，“9·11”事件以来，安全“需要”对发展援助产生了极大影响，援助预算被重新分配以应对新的优先事项。目前经合组织国家正在经历的金融危机和经济下行（指2008年金融危机）可能会进一步对增加援助的承诺产生负面影响。
与此同时，其他来源的援助却在增加。不过，尽管来自经合组织发展援助委员会以外的援助总体正在上升，但却没有单个新兴援助国的可用数据，许多新的援助量都没有官方报道。另一方面，与许多传统援助国的援助不同，新兴援助国的援助都受到投资与贸易政策的支持。
（二）坚持贷款条件性
长期以来，传统援助国都具有根深蒂固的“条件性”，即在其援助项目中要求受援国接受特定的经济政策与目标。“华盛顿共识”旨在应对20世纪80年代早期的债务危机，它将传统援助国纳入到一个体系内，在这个体系中，一套关于经济政策的观念被融入到援助体制的基础中。尽管不同的国家都有自身的援助项目，但它们都依赖世界银行和国际货币基金组织发挥作用，以确保受援国遵守这套核心政策。随后，大部分援助国都接受了这种要求激进改革的条件性模式。
但援助国的条件并不是诱导受援国作出改变的有效方式。同样地，人们也逐渐怀疑经济成功是否必须遵循一套既定的规则。低收入国家的官员一直对“只要实行'华盛顿共识’，经济增长就会随之而来”的说法表示怀疑。长期以来，传统援助国对这些争议充耳不闻。直到最近，它们才开始考虑让受援国有更大的自主权或者至少简化条件，但它们却发现这很难。
同时，由于援助国的“共识”一直以来被受援国认为与自身优先事项并不匹配，受援国的“幻灭感”油然而生。每隔十年援助国都会提出新的优先事项和条件，但却没有一个符合受援国自身发展经济“供给侧”的需求。而且一直以来，西方援助国都将对援助条件的批评视为不愿喝药的病人没来由的抱怨，尽管“良药苦口利于病”。这种态度加大了受援国的抱怨，并使它们更能接受新兴援助国所采取的不同路径。发展中国家的这种“幻灭感”促成了新兴援助国的崛起。此外，新兴援助国还将其自身的经济成功用于招徕，其中一些还被视为“华盛顿共识”中系列政策的替代方案。
（三）无法实现更好的合作与协调
传统援助国所创建的多边援助系统日渐失效。传统援助国内部和援助国之间的一系列政府和非政府机构形成了一个分散繁复的系统，给受援国造成了过于繁重的负担。这一问题已经被广泛地认识到了。传统援助国正寻求通过谈判和协商来与其他援助国达成更好的合作，并与受援国政府的优先事项进行协调。那么进展又如何呢？一份报告显示，援助国关于合作和自主权的言论与其实际行动之间实际上存在巨大差距。
一个关于合作的悖论是，传统援助国创造了如此之多的机构以确保它们之间更好的合作，但同时又使这些机构边缘化。世界银行就是一个饱受此类问题困扰的典型案例。在理论上，世界银行应该能够通过集中信息和资源来大幅降低援助国与受援国双方的交易成本。但相反的是，创立世界银行的几个主要援助国并不依赖它。相反，它们维持和扩大自己独立的援助机构和进程，这使援助国对急需援助的政府提出了不同的要求。甚至是，即便援助国在对外援助中需要通过世界银行发挥作用，也会采用特别要求、特别基金和例外程序等形式。所以，近年来，尽管人们呼吁加强合作，但大多数传统援助国并未提高它们通过国际机构所提供援助的比例。
虽然一些人将加强合作视作应对新兴援助国崛起的一种方式，但这种观点面临两个主要的障碍：传统援助国间合作进程的削弱与合作机制中新兴援助国话语权的缺乏。
（四）对援助架构的改革力度过小
现存的多边体系并没有为新兴援助国参与其中提供充分的激励。新兴援助国没有获得足够的话语权或影响力以激励它们改善多边体系的运行。它们并不是七国集团（或者八国集团）和经合组织发展援助委员会的成员，在国际货币基金组织和世界银行中的话语权也有限。尽管这一问题的严重性已经被认识到了，但其解决却鲜有进展。
总之，传统援助国所建立的国际发展援助体制正在经历各种压力：安全支持已经使援助预算背离了传统援助国广泛公开的承诺；增强受援国“自主权”和提升援助效率的明确决心被证明难以落实；协调援助国间行动的努力并没有反映在走向多边主义的具体转变中。并且，现存的多边援助体系缺乏应对这些挑战的结构性。因此新兴援助国受到热烈欢迎并不奇怪。
03
结论
发展援助体制正在经历一场悄无声息的变革。本文认为，传统援助国所提供的发展援助不够慷慨和具有吸引力，而新兴援助国所提供的援助则恰恰相反。20世纪80年代以来，大部分传统援助国都没能解决发展中国家对援助和投资的需要，未能提升贫困国家的生产力，但传统援助国却对这种趋势置若罔闻。此外，传统援助国尽管承诺改善援助的条件性，但它们却似乎无法保证尊重受援国“自主权”的程度。相反，新兴援助国却强烈捍卫受援国的主权，也不干涉受援国内政。新兴援助国所提供的援助受到其贸易与投资政策支持，并伴随着其自身经济繁荣发展的背景。除援助以外，新兴援助国还提供技术、建议和专业援助，许多受援国会认为这些更有用且比传统援助国所提供的更符合自身需要。
“无声的变革”则是因为，新兴援助国并没有试图公开推翻传统援助国所制定的规则或者取代传统援助国。相反，通过悄无声息地给受援国提供更多的选择，新兴援助国正在将一种竞争性压力引入现存的体系。它们正在削弱西方国家相对于受援国的谈判地位，这产生了多种影响：一方面，这种竞争暴露出了那些过时的或者失效的标准；另一方面，这种竞争也表明了一些援助“标准”过于理想化而与实际不符。
这种“无声的变革”不太可能在现存发展援助体制内部得到限制。尽管一些人认为援助国间更好的合作可以在一定程度上避免新兴援助国带来的挑战，但这似乎是不可能的。传统援助国正认识到改善它们之间的合作十分有挑战性。国际发展援助体制中的多边主义也在被削弱，且现存的多边主义治理结构也很难激励新兴援助国参与。
译者评述
21世纪来，中国对外援助的力度逐渐加大，特别是在2013年“一带一路”倡议提出之后。随之而来的是，部分西方国家对中国对外援助的担忧和指责不断增加。本文作者作为多个国际组织的顾问，凭借自身掌握的大量资料相对客观地分析了这一问题。作者为中国等新兴援助国的辩护是理性而客观的，对现存发展援助体制资金不充足、附加条件不合理、机制繁复分散以及改革力度不足等批判也是中肯的。同时，文中偶有提及的中国等新兴援助国信息披露不充分的问题也值得我们重视。
本文较为全面地分析了新兴援助国所遭受的批判、现存发展援助体系的问题以及新兴援助国对现存发展援助体系可能产生的影响，但译者在此主要想谈论的是中国的发展援助与受援国债务的关系。许多贫困国家陷入“债务陷阱”，主要有内部和外部两方面的原因。其内部原因根本在于这些国家的经济发展结构和债务管理水平，其外部原因则在于全球经济的疲软、发达经济体“量化宽松”政策的影响与金融市场全球化的渗透。尽管中国对外援助规模扩大与贫困国家债务上升两个现象基本处于同一时间段，但没有证据表明前者是后者出现的原因。相反，中国的援助集中在基础设施建设、农业生产、医疗卫生和教育等领域，这实际上促进了这些国家的经济增长。
尽管如此，中国仍然积极参与了各类多边和双边债务减免行动。但部分西方国家仍然向中国施加更大的压力，试图以此换取中国更大的让步。同时，中国参与债务治理的努力也受制于经验不足所导致的信息披露不充分、适用标准不明朗与缺乏话语权等问题。新冠疫情暴发以来，贫困国家陷入了新一轮的债务危机。在当前形势下，这一问题需要更多的关注。
参考文献
[1]卢凌宇,古宝密.怀璧其罪:中国在非洲推行“债务陷阱式外交”?[J].西亚非洲,2020(01):27-46.
词汇整理
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