老龄化时代城市养老的时间储蓄与公益志愿

导读：上海目前从事为老服务主要有三种社会组织形式，即志愿者组织、非政府组织以及邻里互助，而人力资源问题是制约养老服务的普遍问题。通过对上海开展低龄老人为高龄老人服务的“时间储蓄”式养老服务模式进行实践，发现人员流失率高、护理人员短缺几乎已成为每个养老服务机构都面临的问题。因此，制定完善的管理制度、由社会公益组织进行管理、建立科学可行的服务结算信息管理系统、政府发挥托底功能等，可能有助于从根本上保障养老“时间储蓄”的可持续发展。

人口老龄化是本世纪上海的一个重要标签，进入21世纪以来，本市人口老化的速度一直在不断加快，目前上海户籍人口中60岁以上老年人口的比重已经超过25%，四个人中就有一个老年人。在未来相当长一段时期内，高度老化的人口结构将会对城市的社会经济发展带来重要影响，首当其冲的就是老年人的照料和护理问题。

随着老龄化进程的推进和为老服务事业的发展，无论是政府还是民间都越来越意识到，老年人的事务不仅仅是政府的责任，更需要全社会的共同参与。近年来，除了政府部门自上而下的大力推动之外，一些民间自发的为老服务模式的探索也层出不穷。“时间储蓄”服务就是其中的一个典型案例。然而，形成鲜明对比的是，在很多公益组织和志愿服务由点到面、逐渐发展壮大的背景下，曾经轰动一时、迎来众多取经者的“时间储蓄”服务的发展却陷入了举步维艰的境地。2012年5月，上海《青年报》刊登了题为《沪首家“养老爱心储蓄”成了坏账无法支取》的报道。[1]

本文旨在通过对本市公益志愿活动以及“时间储蓄”模式的分析与思考，提出未来发展的建议。

一、上海社会为老服务队伍建设现状

上海是全国率先进入老龄化的地区，因此，应对人口老龄化并无多少现成的经验可循，只能是摸着石头过河，在探索和创新中前进。历经多年的发展积累，上海市为老服务事业已经初具规模，并形成了很多有益的经验和工作方法，其中，既有民间的自发行动，也有政府的推动，既有草根的智慧，也有从老龄化程度较高的发达地区借鉴而来的他山之石。

（一）社会为老服务的组织形式

转变政府职能，将社会职能归还给社会是当前我国城市管理体制改革的大势所趋。基于这一指导原则，本市为老服务事业施行“政府指导、社会参与”的发展模式。政府不再包揽一切，事事亲力亲为，而是逐步退出具体的微观事务操作领域，转而专注于宏观指导、统筹协调及依法监管的职能。目前，除保留部分公办的社会福利院和敬老院之外，为老服务事业均由各类社会组织承办，而政府通过购买服务、制定政策法规、政府补贴等方式来扶持与管理这些社会组织。

目前，从事为老服务的社会组织形式主要分为三大类：志愿者组织、非政府组织及邻里互助。由于尚处于社会组织发育的初级阶段，政府对于这些组织的建立、发展具有决定性的推动作用，很多为老服务组织的成立本身就是出于政府开展相关服务项目的需要。而无论是由政府部门推动成立还是民间力量自发成立的组织，对于政府在资金以及日常运作管理方面都具有较大的依存关系。

1．志愿者组织

目前，本市以老年人为主要服务对象的志愿者组织，主要活动于养老机构、社区及涉老服务窗口单位之中，其志愿者多为青少年学生、专业人士及社区热心人士，为老服务的志愿者中不仅有年轻人，也有老年人。服务内容包括文娱活动、专业服务及生活辅助三大类。文娱活动主要包括为老年人读书报、聊天、谈心、游戏、联欢等；专业服务主要包括法律咨询、义诊、健身指导、心理疏导、知识讲座等；生活辅助包括家政服务、家电维修、陪同就医、协助购物等等。

目前，本市规模最大的专业涉老志愿者组织为成立于2009年的市老年志愿者总队，其宗旨在于为老年人搭建一个参与社会、服务社会、老有所为的平台，使更多的老年人投身社会公益事业，发挥老年人自身价值。目前，总队已经在全市各区县成立了区级志愿者队，部分区县的街道也成立了分队，全年登记在册的老年志愿者人数近2万人。这些老年志愿者多为低龄健康的老年人，他们所参与的很多志愿行动的服务对象即为老年人，形成了老年人群体内部自我服务、自助管理的模式。例如，组织老年志愿者从事公园绿地日常管理、环境和活动秩序维护，以及在邮局、银行网点指导老年人使用ATM机领取或查看养老金等。

2．非政府组织

根据当前我国社会组织登记管理的规定，为老服务的非政府组织分为社会团体、民办非企业单位和基金会三类。

其中，民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人，利用非国有资产举办的从事非营利性社会服务活动的社会组织。本市大部分民办养老机构以及从事社区为老服务的机构均登记为民办非企业单位。截至2011年末，全市共有老年人日间服务机构326家，社区助老服务社233家，社会办养老机构335家，为老年人提供家政服务、生活照料、助餐、日间照料等多种服务。

社会团体方面，除了上述的志愿者组织之外，最重要的就是遍布本市各个社区的老年协会。社区老年协会是由老年人组成的，为老年人服务的社团组织。社区老年协会的成立也是出于发动老年人群中的有生力量协助政府部门完成工作任务、实现老年人群自我管理、教育和服务的需要，属于典型的社会自治组织。多年以来，社区老龄协会在承接政府委托的老龄工作项目、搭建老年人和政府间双向沟通的桥梁，组织社区老年人开展文化体育娱乐活动等方面发挥了积极作用。截至2011年末，全市共有街道、乡镇级以上老年协会176个。

3．邻里互助者

重建邻里关系网络是城市治理中的重要一环，而邻里互助亦是本市为老服务中一个重要的形式。在当前空巢家庭、独居老人越来越普遍的情况下，邻里作为地缘群体的优势日益凸显，俗话说，远亲不如近邻，邻居间互相帮扶最为便利。本市目前在社区中推行“纯老家庭”结对关爱行动，以及2012年作为市府实事项目开始推行的“老伙伴”计划均是通过组织邻里互助为老年人服务，即由社区中的邻居作为志愿者，和需要帮助的独居老人结对，主要提供日常问候、精神慰藉、生活辅助、应急救助等服务。在实践中，邻里互助的方式有效提高了空巢家庭老人的生活质量以及对于突发事件的反应速度，大大减少了独居老人突发疾病或危险而不能获得及时救助的事件发生率。这些邻里之间的互助也是由社区老龄工作部门组织起来的，但和前述两类组织不同，它一般并不具有严整的组织形式，而多以一种松散的非正式组织的形态存在。

（二）为老服务的资金来源

目前，本市为老服务的资金来源大致分为三类：一是政府财政投入，二是慈善捐助，三是社会投入。

政府财政资金主要用于养老设施建设投入以及对于项目的运行补贴。养老设施建设投入主要包括：新增养老床位、新建老年人日间照料机构以及新设社区老年人助餐服务点的政策性补贴。服务项目的运行补贴包括对于项目日常运行开支的补贴以及对于特殊对象的补贴，例如针对困难老人的居家养老服务补贴。

慈善基金主要是来自于市慈善基金会、市老年基金会以及其他公益慈善团体或基金的扶老项目资金。这些项目主要用于资助低收入、困难老人改善生活质量，例如，医疗帮困卡、“适老性”住房改造工程等。

社会投入是指民间资本对于为老服务业的投资。民间资本主要的投入方式是兴办养老机构，近年来，随着为老服务业市场的扩大以及老年人需求的日益多元化，民间资本的投资热情日益高涨，投资方向也日趋多元化，开始将服务对象扩展到社区居家老年人，从单一的照料服务拓展到多种类型的服务。

（三）为老服务队伍发展中的主要问题

队伍的素质在很大程度上决定了服务的质量。近年来，随着为老服务需求的迅速扩大和市民对于服务质量要求的提高，对于服务队伍的素质要求也越来越高。为此，相关部门采取了加强培训、持证上岗、引进专业人才、制定服务标准等多项措施，有效提高了服务队伍的素质。以养老机构为例，根据2011年统计，全市从业人员34，628人，其中护理人员20，090人，占58%；持证上岗率为82.2%，其中获得人保部门颁发的职业登记证书的为29.5%。但是，相对于快速发展的为老服务事业，服务队伍的发展却仍然是其中的短板，年龄偏大、专业化水平低、外来人员多、人员流动性大的现象比较普遍。仍然以养老机构为例，非本市户籍者占从业人员的比例为50.4%，女性占76%，平均年龄46.6岁，文化程度以初中及以上的占50%。

同样，在社区居家养老服务人员中，这一情况也普遍存在，其主要原因在于，养老护理人员的职业社会地位低、报酬低而劳动强度大。目前，他们的平均月报酬（含加班费）2000元左右，仅为上海市职工平均工资的55%。在这样的状况下，人员流失率高、护理人员短缺几乎已成为每个养老服务机构都面临的问题。不少机构的服务人员将养老服务机构作为职业跳板，在经过培训与一段时间的工作之后，转而从事报酬更高、劳动强度更低的钟点工或居家保姆工作。根据统计，目前护理人员的流失率约为15%。

二、上海开展“时间储蓄”式为老服务的理性应对

“时间储蓄”式为老服务是上海在国内最早开展的民间自发的一种为老服务模式的探索行动。1998年前后，为了积极应对人口老龄化，缓解老年人家庭照顾的困难，上海市部分区县通过民间互助等形式，积极探索为老服务的新模式，虹口区提篮桥街道的晋阳居委会的“时间储蓄式为老服务”就是其中之一。这是上海市为老服务发展历程中的一次非常具有创新意义的有益探索，既是一次源于基层的自发行动，也是对于国外经验模式的一次大胆尝试，曾经引起过社会各界的广泛关注，多个兄弟省市上门取经，相关部门曾一度酝酿在全市推广。但时隔十多年之后，当初的试点不仅未能推广，而且难以为继，当初所登记储蓄的服务因居民搬迁、居委会人员更迭、记录册丢失、缺乏后继参与者等各种原因而成为坏账无法支取。作为邻里互助的一种形式，“时间储蓄”发展受阻不得不引起我们对于这一模式的再次思考与讨论。

（一）“时间储蓄”式为老服务的由来

“时间储蓄”的概念来自于西方，直译为“时间银行（Time Bank）”，其理念类似于银行储蓄，只是将储蓄的对象由金钱换成了时间，即付出时间去帮助他人，从而获得相应的时间回报，在需要的时候兑现，换取他人的帮助。[2]经过20多年的发展，这一概念已经在全球30多个国家付诸实践，成为一种社区互助模式。而在中国，这一模式被运用到低龄老人为高龄老人的服务之中，在上海、北京、广州、太原、南京等城市相继出现探索性的运行。上海市虹口区提篮桥街道晋阳居委会的“时间储蓄式为老服务”就是其中之一。所谓“时间储蓄”式为老服务，就是把服务者对他人提供的服务换算成时间，做好记录、存档，待服务者需要时，再由其他服务者为他提供相应的服务。其目的，一是通过这种邻里互助的形式，缓解老年人，尤其是经济收入不高的老年人生活照料问题；二是希望这样的时间储存，对付出劳动的服务者有一种认可，激励更多的社区居民积极参与为老服务。在居委干部的带头参与下，晋阳居委10多位50～60岁低龄、健康老年人与平均75岁的高龄、体弱老年人结对，试行“时间储蓄式为老服务”。[3]

（二）上海“时间储蓄”式为老服务的障碍

老年人是社会的供养对象，但他们同时也是一种社会资源。“时间储蓄”概念的引进，为老年人力资源开发从理论转化为实际提供了一个现实的途径，这是长期以来，其一直受到社会各界重视的主要原因。与其他开展类似探索的社区一样，晋阳居委会的“时间储蓄”试点之所以能够开展，得益于其具备的一些优厚的基础条件：一是小区内老年人口比例高，具有较明显的服务需求；二是居委会干部在居民中具有较高的威信和号召力，热心且组织协调的能力较强；三是小区内邻里关系较为密切，具有互帮互助的传统。这些优势促成了探索的顺利启动，但却并不足以保证其可持续发展。

相比而言，“时间储蓄”给予参与者确定的回报，理应具备更大的吸引力，但其发展却远不及后来发展起来的一些其他志愿活动和邻里互助模式，其主要症结在于：

1.制度规范问题

“时间储蓄”虽然理念非常简单明了，但既然是一种“储蓄”，其操作程序必然比一般的邻里互助要复杂得多，必须有一个严谨的制度设计和规范运作。而晋阳居委并未建立一个相对完整的价值评估、兑换、信用保障及风险评估体系。“时间储蓄”更多地是作为一种志愿服务来运作，具有较大的随意性和不确定性。我们知道，“时间储蓄”的服务者从提供服务到获得回报的时间周期是非常漫长的，可能需要几年，甚至于几十年。如果仅仅按照普通志愿服务的模式操作，主要依靠参与者的热情和自觉，而没有严谨的制度保障，显然是难以长期持续的。[4]

2.组织管理问题

居委会作为一个群众自治组织，显然并不具备足够严密的组织构架和人员去管理这么一个复杂而周期漫长的项目。一旦居委干部换届、居委区划变更、参与的居民搬离，都会引发组织延续与“时间”兑换的问题。

3.信用保障问题

“时间储蓄式为老服务”的模式对于服务者付出的时间赋予了类似货币信用的属性，这就必须对其提供强大的信用保障，而居委这样一个群众自治组织显然并不具备足够的信用资质来提供有效的信用保障。

4.服务兑换问题

在晋阳居委的操作中，对于服务只是进行了简单的时间长度登记，但事实上，不同的服务在相等的时间下，具有不同的劳动强度和技术含量，仅仅记录时间不能体现相等时间内不同服务之间的差异。这非常容易导致人们在提供服务中出现拈轻怕重的倾向。

5.风险防范问题

为老年人服务具有一定的风险，服务者（或被服务者）出现意外或财物损失如何处理是无法回避的问题，对于风险的顾虑也是导致组织者、服务者与被服务者裹足不前的重要原因，因为各方对于风险都并不具备足够的承受能力。

（三）“时间储蓄”式为老服务的理性思考

目前在上海以及全国各地开展的“时间储蓄”式为老服务探索都是在小范围内进行试点，迄今未有大规模的开展，并且均出现了不同程度的受阻，说明现在所推行的模式存在一定的缺陷，必须在总结经验的基础上进行理论上的进一步论证和完善。

1.“时间储蓄”式为老服务的意义和基础

“时间储蓄”尽管目前存在较多问题，但其作为劳动成果延期支付的一种形式，在应对人口老龄化挑战方面，仍然有其推广的价值。应对人口老龄化的挑战，对于尚不富裕的我国而言，除了政府的力量之外，社会参与，全民动员是必不可少的。而“时间储蓄”式为老服务通过低龄健康老人为高龄老人服务，充分利用了现有的老年人力资源，拓宽了养老服务的人力来源途径。并且，这种接力式的照料服务模式也和我国家庭养老的传统模式类似，易于获得认同，邻里之间守望相助在我国拥有深厚的传统基础，因此，“时间储蓄”式为老服务在我国的推广具有一定的社会基础，可以弘扬中华民族的优秀传统，强化“人人为我，我为人人”的相互关爱照料的养老环境，在一定程度上弥补家庭照料功能的弱化。

此外，虽然“时间储蓄”的回报周期较长，但由于时间不受通胀的影响，不会贬值，对于“储户”还是存在较高的吸引力的，尤其是对于时间充裕而经济能力不足者而言。这也为一些收入不高、自主购买服务能力不足的老年人提供了一个获得服务的途径，有利于节省养老的社会成本。因此，只要能够建立起一套完善、可行的实施方案，并提供足够的信用保障，“时间储蓄”的发展空间还是十分广阔的。

2.“时间储蓄”式为老服务的性质界定

“时间储蓄”是志愿服务还是有偿服务，这是个值得商榷的问题。从“时间储蓄”的理论来看，这是一种有偿服务，而从现有的实践看，其往往以志愿服务的形式开展，“时间储蓄”则是对参与志愿服务的奖励。总结各个地区的经验，我们不难发现，志愿服务的模式给了“时间储蓄”一个较低的起点，使其得以开展，也吸引了一些热心人士的参与，集聚了一定的人气。但同样的，也正是由于志愿服务的模式，使得“时间储蓄”的兑换存在相当大的不确定性，加之居委并不具备足够的信用保障能力，难以获得民众的信任，因而也就失去了对于大部分人群的吸引力，使得“时间储蓄”的概念在一定程度上反而削弱了其公信力。

事实上，这二者并非是绝对矛盾的，“时间储蓄”的核心理念也是互助，体现的是“我为人人，人人为我”的价值观，只是和普通志愿服务不同的是，其将助人和被助行为进行量化，并通过“储蓄”的方式保证助人者将会获得回报。这种对回报的量化确认，是对互助关系的一种制度化和扩大化，对于助人者而言，是一种实在而可及的鼓励，无疑能够吸引更多的人参与，这也是其相对于其他志愿活动的一个优势。

3.“时间储蓄”式为老服务的供者要求

对于低龄老人而言，他们年龄较大，而且绝大多数并未受过专业培训，因此并不能替代专业人员的服务，而是应当定位于专业服务的补充。强度较高或需要较高专业技巧的服务内容肯定是不适合的，轻体力的非正式照料服务更为适合他们。此外，对于一些具有专长的老年人，也可以从事一些他们擅长的服务。

4.“时间储蓄”式为老服务的可续考量

足够而持续的参与者是“时间储蓄”延续的一个基本条件，因此，老年人口的年龄结构至关重要。根据我们的预测，上海市老年人口增长近期以低龄老人为主，2025年之后80岁及以上高龄老人将快速增长，其增长幅度将翻番，其占老年人口的比重也将迅速提高，到2045年左右达到高峰，届时占到老年人口的1/3以上（表1）。在推行“时间储蓄”之时，必须充分考虑到老年人口年龄结构变化所可能产生的兑换服务者多于参与者的问题。

5.“时间储蓄”式为老服务的计量评估

“时间储蓄”虽然储蓄的是时间，但同等时间却因为提供的服务类型和质量的不同而不同，因此，不能简单地以时间的长度作为衡量服务价值的唯一尺度，而是应当制定一个完善的服务质量标准，并由专业机构进行评估，以保证服务计量的公平性和服务的质量。同时，对于不同的服务之间应当设立换算标准，以便于需要服务者可以灵活兑换自己需要的服务。

还有一个不容忽视的问题，开展“时间储蓄”最开始享受服务的一批老年人，他们没有给别人提供过服务，他们享受的收支上的缺口如何弥补，由谁承担？他们如何支付所获得的服务成本，以金钱的方式还是其他方式？ 这是一个不容回避的问题。此外，服务者所储蓄的时间是否可以转让、继承、或折算成金钱领取等等都是需要在制度设计时必须考虑的问题。

6.“时间储蓄”式为老服务的模式拓展

“时间储蓄”服务在中国的探索，无论是服务者还是被服务者，多局限于老年人，因为老年人是服务需求最迫切，同时也是空余时间最多的人群。但有服务需求以及有能力提供服务的人群不仅于此，在条件成熟的情况下，参与者可以拓展到其他年龄人群，服务项目也可以延伸到针对普通家庭的家政服务、家庭育儿、残疾人照料、临时的病人看护等多种服务项目。

三、“时间储蓄”式为老服务制度建构的若干建议

根据“时间储蓄”在各地的实践经验和教训，我们认为，这样一种操作相对复杂、运行周期漫长且需要较高信用保障的模式，并不适宜小范围的社区独力操作，而是应当通过顶层制度设计，建立一套完善的运行机制，在较大区域范围内实现自上而下的贯彻施行。唯其如此，才能改变目前组织机构薄弱、管理制度不完善、操作随意性大、兑换困难、缺乏风险防范的弊端，从根本上保障“时间储蓄”的可持续发展。

（一）进行“时间储蓄”规范化管理的制度建设

由市级老龄工作部门出台全市性的“时间储蓄”实施办法，设立业务主管和指导部门，规范“时间储蓄”服务的管理运行，并进行监管和指导。根据实施办法，制定完善的管理制度，包括：（1）日常管理：建立服务时间的记录、保存以及兑换程序；（2）服务计量：设置对于服务的质量评估以及不同类型服务之间的换算和折算办法；（3）信用保障：建立政府托底保障机制，在出现运行困难时，存储者的利益能够得到保障；（4）风险防范：通过培训、规范服务程序、明确责任边界以及投保等方式规避服务者与被服务者在服务过程中的意外风险。

（二）开展“时间储蓄”社会化运作的政府委托

改变目前由居委组织，在单独社区内小范围试点的运行模式，根据实施办法，建立一个或多个全市性的公益组织，由政府委托在全市范围内开展“时间储蓄”式为老服务，以有效规避居委管理能力不足以及小范围运行导致搬家居民兑换服务困难的状况。同时，成立区县指导中心和社区服务站，在全市形成组织服务网络，便于老年人就近参与和兑换服务。

（三）建立“时间储蓄”结算管理的信息系统

建立全市联网的服务记录系统和通存通兑机制，以便于服务者在全市范围内存储及兑换服务。对于服务者提供的不同质量、类型、时间和强度的服务，进行科学合理的评估和换算，以便于服务者未来可以灵活兑换自己需要的服务。设置服务的转让、折算及继承办法，以规范服务的兑换行为。

（四）发挥“时间储蓄”监管托底的保障作用

政府依法对“时间储蓄”进行必要的资金补贴、审计和考核，受理投诉，以保证其规范运行。同时，在“时间储蓄”运行过程中，如果因后续服务参与者不足、集中兑换服务或者其他原因而出现兑换困难之时，政府应当启动托底保障机制，最大程度地保障参与服务者的利益。

参考文献：

[1]张梦麒. 沪首家“养老爱心储蓄”成了坏账无法支取[N]. 青年报， 2012-5-7（A02）.

[2]王泽淮. 时间银行——社区志愿者服务的新形式[J].社区，2003（1）.

[3]王琳. 循环互助的新形式——时间银行[J]. 法制与社会，2011（3）.

[4]陈功，杜鹏等. 关于养老“时间储蓄”的问题与思考[J]. 人口与经济，2001（6）.