【美国研究】体制：美国政治危机的根本问题
简 介
【作者】朱莉娅·阿扎尔，马凯特大学政治学系的副教授和副系主任，美国国会图书馆约翰·克鲁格中心杰出访问学者，也是《传递人民的信息：总统授权的政治变迁》（Delivering the People’s Message: The Changing Politics of the Presidential Mandate）一书的作者。阿扎尔教授拥有耶鲁大学政治学的硕博士学位和伊利诺伊大学厄巴纳-香槟分校的政治学学士学位，研究和教学兴趣包括美国总统制、美国政党、美国政治和量化研究方法，她的研究曾获马凯特大学研究基金，哈里米德尔顿总统研究奖学金，以及哈里杜鲁门图书馆学院奖学金
【编译】赵炜婷（台湾政治大学）
【校对】徐枫潇
【来源】Julia Azari (2019). It's the Institutions, Stupid: The Real Roots of America's Political Crisis. Foreign Affairs, 98(4) (Jul/Aug, 2019), 12-18.
体制：美国政治危机的根本问题
It's the Institutions, Stupid: The Real Roots of America's Political Crisis
很多学者似乎认为，美国的民主正处于危机之中。一些人将其归咎于唐纳德·特朗普总统，理由是他破坏了该国的民主规范和机构——选举制度、独立的司法、法治和媒体。有些人则认为美国民主长期衰落的现象始于几十年前，体现为政治两极分化加剧、国会内斗、经济和社会不平等，而特朗普只是极致地呈现而已。具体原因众说纷纭，但都认同这种衰落造成的影响——系统崩坏。
作者认为现今美国民主的问题是，由于民主制度无法因应政治现实变化而改善，因此呈现了一个虽具有“包容性”(inclusive)但却“失效”(ineffective)的民主。即使目前一些迹象表示民主仍处于健康状态，如投票率上升、国会代表呈现种族多元等，但作者认为伴随而来的是治理的危机。在奥巴马执政期间，国会很少能就预算达成一致，更不能制定重大的新法案，因此，总统诉诸行政命令和其他单边手段制定政策；特朗普上台以后，在2017-19年国会暂时结束了政府的分裂，但根据皮尤研究中心的资料，国会通过的法案中约有三分之一为仪式性的，并且由于该政府缺乏经验导致政策不连贯。
美国民主出了什么问题？如果美国的民主参与度在提升，那么它是如何走向失调的？作者认为，答案在于美国的政治体制与其政治现实不匹配，即民主的结构跟不上政治和社会的变化，主要体现在三个方面：政治代表权仍与各州和地区联系，而政治对话已经进入全国；“选举”在实际中日趋重要，但《宪法》对选举缺乏重视；“色盲”(colorblind)的制度，使得种族议题深刻影响当代政治生活。
尽管美国政治越来越聚焦国家层次的议题和人物，但其政治结构仍然是地方性的。这样的分裂体现在国家和地方两个层面：在国会中，它破坏多数立法。每个州都有两个参议员，一些人口少的（多为农业州、主要是白人）在参议院中有不成比例的过大权力，使得少数容易绑架多数人的意愿。以枪支管制为例，在大规模枪击事件成为头条新闻的时候，许多枪支安全措施得到了大多数美国人的支持，然而最后未能立法通过。虽然游说团体(即全国步枪协会)应该承担几乎所有责任，但国会的结构也起到了一定的作用。国会议员不代表国家选区，他们代表所属的州和地区。
国会立法反映地方利益的本身并不是坏事，它使管理一个庞大和多样化的国家成为可能，但对国家层面议题的公众意见反应却较为迟钝。
在地方层级方面，地方代表与国家政治不一致意味着那些持少数观点的人往往发现自己被抛弃了。换句话说，生活在民主党地区的保守派人士或共和党选区的自由派人士可能无法发声。全国范围而言，整个国家选举仍具竞争性的，因为两党至少竞逐其中一个议院的控制权，但是在众议院的435个席位中，只有50个左右是有竞争性的。在总统层级，情况也类似。正如政治学家阿兰·阿布拉莫维茨(Alan Abramowitz)所观察到的，尽管总统选举的总体投票看似竞争激烈，但大州的得票率与本世纪中叶相比显得失衡得多。以1960年大选为例，加州和得克萨斯州的竞争不分上下，但在2016年，希拉里·克林顿以30个百分点的优势赢得加州，特朗普以9个百分点的优势领先得克萨斯州，但由于许多州已成定局，导致一小群生活在摇摆州的美国人决定了最终结果。
全国性政党过去扮演缓和的角色，他们产生的政纲和总统候选人基本反映了州和地方政党领导人的利益。但当下的全国性政党难以控制总统提名程序，并使得它们更难确保政党内的不同利益得到代表。为了驳斥与选民脱节的指责，在2020年初选之前，民主党全国委员会已经大幅削减了超级代表的权力，并降低了候选人参加电视辩论的门坎。不难发现，政党政治的国有化导致了政党政治的削弱，这又反过来扩大了地方关切与国家权力结构之间的脱节。
选举偏执
另一个突出旧体制与新政治现实之间紧张关系的领域是选举。宪法规定直接选举众议院议员，但参议员将由州立法机构选出，各州可以自行决定如何在总统选举中分配选举团的选票。这些相对合理，因为宪法制定的年代既不存在大众通讯也不存在便捷的交通，不大可能有真正的全国选举。然而，随着时间的推移，几次修宪试图强化美国政治的民主，如第15修正案在南北战争后获得通过，从而允许非白人投票；1913年批准的第17修正案规定直接选举参议员，接连的修正案将选举权扩大到18至21岁的妇女等并禁止征收投票税。直接普选不仅成为各国的常态，而且成为改革主要进程、政策公投和投票倡议的指导原则。如今，选举在美国政治体系中处于核心地位。
然而，对选举的日益重视产生了明显的负面副作用：它排挤决策过程。政治越来越关注立场取向和行为冲突，选举压力可能会分散议员从事执政工作的心力，加上总统选举周期已延续到长达数年的"长期竞选"，使得总统候选人无心日常工作。
两极分化导致问题进一步加剧。几十年前，批评人士指责政党制度剥夺了选民不同的政策选择，两党制对公众偏好的反应不够。但后来两党本身也经历了意识形态的分化(ideological sorting)，保守派离开了民主党，自由派离开了共和党，国会规则的修改赋予了众议院多数党的权力。然而，美国的政治体系并不是为了让其中任何一个政党取得全面胜利而设计的，它专为妥协而设计。
选举应该有多重要？大多数人都认为，官员应该通过自由和公平的选举来进行挑选和问责。但是，在解决政策问题上的争论时，选举的作用微乎其微。作者对总统及其团队如何解释选举结果的研究表明，选举一度作为一种说服工具，总统用它来为自身偏好的政策建立一个立法联盟。但近几十年来，选举结果已成为政策选择本身的正当性来源。约翰逊总统和他的核心圈子将他1964年的胜利视为对抗国会的筹码，而里根总统和他的助手们则把1980年的胜利称作为保守主义的胜利，用以护航国会的政策方向。
新的选举思维方式与《宪法》所建立的制度不相符，即每四年选举一次总统，而众议院议员的任期为两年，参议员任期为六年。那么在中期选举中指责总统的政党会否定上次的胜利吗？如果选民选择一个分裂的政府，他们真正要求的是什么？该体制无法回答这些问题。
最后，如果不考虑种族的作用，就不可能谈论美国民主的运作。美国的许多政治制度旨在维护种族阶级制度。《宪法》将奴隶算作五分之三的人，以便分配众议院的席位；成立于1934年的联邦住房管理局为私人抵押贷款提供保险，但却有计划性地歧视黑人小区，使得其居民极难获得住房贷款，从而积累财富。种族主义也潜伏在当代政治行为的背后。正如政治学家阿维都特·阿查亚(Avidit Acharya)、马修·布莱克韦尔(Matthew Blackwell)和玛雅·森(Maya Sen)的研究发现，奴隶制至今仍在塑造着南方的政治:生活在曾经奴隶比例较高的地区的白人倾向于支持共和党人，而且更可能反对平权行动。政治学家迈克尔·特斯勒(Michael Tesler)、约翰·西德斯(John Sides)和林恩·瓦夫雷克(Lynn Vavreck)也在《身份危机》(Identity Crisis)一书中指出:种族和移民的态度激励了许多特朗普的选民。也就是说，种族深刻地塑造、并持续影响美国体制和美国的政治行为，但更糟的是，美国被困在这些未能认清事实的制度之中。
一代又一代美国白人从小就被灌输这样的观念：他们生活在一个种族歧视的社会里。他们认为，就种族主义存在的程度而言，问题不在于体制而在于个人。在现实中，系统性的种族差异依然存在，美国黑人在健康、教育、收入和刑事司法方面比白人差得多。然而，奥巴马本身当选总统的事实和其任内为种族攻击事件发表的言论却引致批评，称其违反了“色盲”（colorblindness）的规范。皮尤研究中心2016年的一项调查发现，大多数美国白人将种族主义视为个人问题，而不是系统性问题。在特朗普时代，种族更是美国政治的前沿和中心。特朗普在竞选期间呼吁禁止穆斯林移民，并在就职后颁布限穆令，他甚至提出了在美国和墨西哥边境分离移民家庭的政策。然而，后文明社会的迷思依然存在。
现代总统制加剧了所有这些体制上的紧张关系。总统通过大众传播和现在的社交媒体传递国家信息。他们减少了作为国家元首方面的角色，转而成为呈现竞选者的一面。特朗普时代加剧了这些紧张局势，或许迫使人们更多地考虑其中一些紧张局势，但特朗普本身不是制造国家政治功能失调背后的力量。他只是在这些体制矛盾中上台执政，并提高解决这些问题的风险。
所有这些问题并不意味着美国体制正在衰败，而是表明改革和逐步的政治变革导致了一种体系不同部分相互冲突的局面。目前流行的论述称，美国的民主已经从某种黄金时代达到的顶峰下降。但是，这样一个黄金时代从未存在过，当下的政治是全国性的，其中选举是核心，人们更加期待多样性和包容性。当今美国民主之间的紧张关系也挑战了宪法设计背后的一个基本假设:政治将围绕着机构创造的激励机制发展。相反的，政治制度与政治现实之间在当今社会的不匹配表明，尽管有规则和权力约束，社会变革仍可能发生。当国会拒绝在重建时代后通过反私刑立法时，活动人士将精力集中在推动公众舆论和在法庭上。社会运动能绕过改变《宪法》的正式条款，从根本上改变政治和社会。
所有这些都表明，改革者应该推动缓解政治紧张局势，而不是制造更多的政治紧张。一个能将地方关切与国家权力结构联系起来的机构，如强力的政党，就是一个例子。在选举方面，努力将竞选辞令转化为可行的政策建议，或许可以缓解对政治制度反应迟钝的失望情绪。在一个政党获胜后，立法者和公民应该考虑增加政策收益，而不是试图否定或惩罚其对手。这种改变也可能提醒选民和政治家，虽然选举对民主至关重要，但选举并不是民主的唯一命脉。同时，有些人可以利用该国对选举民主的痴迷进行种族差异的论述，并挑起争端以利选情，尽管这些斗争的确关乎种族平等。
思考如何化解当前的紧张局势，美国人必须面对一个更严峻的事实:即使是重大的体制改革，也很有可能无法解决美国的政治问题。换句话说，问题也许不应归咎于结构，而是像美国这样分裂且庞大的国家要达成共识本身就很困难。建立执政联盟需要公民间相互联系和建立共同命运感，这正是目前极为缺乏的东西。但2018年中期选举带来了好的迹象:选民选择不同的群体来代表他们。因此，美国正处于一个转折点，它可以接受变革的可能性，更新其机制，并纠正过去的错误。否则，这个国家会像她的政治家一样，永远无法兑现承诺。