《政府采购法》修订应充分考虑PPP项目采购特殊性

原标题:修法大家谈|《政府采购法》修订应充分考虑PPP项目采购特殊性

作者:王跃宁

目前,PPP项目采购主要依据的是财政部国库司2014年印发的《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》,该办法与现行的政府采购法律法规有诸多的不一致,导致具体操作过程中遇到很多障碍。本次财政部印发《中华人民共和国政府采购法(修订草案征求意见稿)》(以下称《征求意见稿》),把PPP项目采购装进《政府采购法》中,明确了适用法律的困惑。但由于PPP项目采购,无论从形式上还是实质上都不同于传统政府采购。如果新的政府采购法没有就PPP项目采购做出一些特殊的规定,可能还会给今后的具体操作带来困惑。

我们都知道,传统项目采购,标的一般都比较单一,采购条件和需求也比较明确、清晰。而PPP项目采购,标的可以说是一种复合标的,涉及货物、服务、工程等各项内容,相应的采购条件和需求就较为复杂。

传统项目采购,对供应商的要求较为单一,一般如供货能力、生产能力等。而PPP项目则强调中标社会资本的综合能力,如:投融资能力、建设能力、运营能力,不同类型的PPP项目对中标社会资本要求的重点也不同。

传统项目采购,评标比较的对象主要是同样产出下的价格,且评审因素和标准基本都是可量化的指标,因此,对评审专家的专业能力要求不是太高,评审过程也较为简单。而PPP项目,即使产出内容一致,需要比较的内容也相对较多、较为复杂,比如,大部分项目都涉及到的总投资、融资条件,可以演化为折现率、融资利率、合理利润率、建安工程下浮率等一系列多元指标的比较,且评审因素和标准大部分都是无法量化的,相对来说全面评价社会资本的优劣有一定的技术难度,复杂程度远高于传统采购,因此,对评审专家的专业能力要求很高,有时甚至需要专业机构参与评审。如果是采用竞争性磋商方式,那更是需要专业团队的参与。

传统项目采购,履约验收只需要根据合同规定的每一项技术、服务指标进行验收即可,时间周期较短。而PPP项目的履约验收需要结合预审绩效评价、社会公众评价等方式完成,验收周期贯穿整个项目生命周期,少则十几年,多则二十几年。

《征求意见稿》只有四处提到政府和社会资本合作:一是第二条政府采购适用范围和定义;二是第五条关于政府采购预算;三是第六十五条竞争性谈判的适用情形;四是第九十五条政府和社会资本合作合同。《征求意见稿》依然没有解决当前PPP项目采购中遇到的现实问题。

如:采购方式的选择问题,或者说“两标并一标”的问题。《征求意见稿》第五十四条招标的适用情形明确了:采购需求完整、明确,能确定详细规格或者具体要求的采购项目,应当采用招标方式采购。第六十五条竞争性谈判的适用情形明确了:政府和社会资本合作、政府购买服务中提供长期运营服务的项目,可以采用竞争性谈判方式采购。也就是说,未来PPP项目采购应普遍采用竞争性谈判方式。而采用非招标方式就存在能否“两标并一标”的问题。因为住建部门对PPP项目采用招标方式产生的社会资本,如果具备施工资质,还是认可的,这也是目前PPP项目采购绝大部分采用公开招标方式的主要原因。我们中心采购完成的113个PPP项目,只有11个项目采用竞争性磋商方式,百分之九十以上采用的都是公开招标方式。

如:评审小组的组成、专家的独立评审问题。《征求意见稿》第四十九条就评审专家的确定明确了:采购需求明确、评审因素能够通过客观指标量化的采购项目,由采购人自行确定评标委员会、谈判小组和评审小组中的评审专家。采购需求难以准确描述、评审因素需要进行主观判断的采购项目,应当严格评审专家的选择标准和程序。笔者的理解是,像PPP这类采购需求难以准确描述、评审因素大都需要进行主观判断的采购项目,应当或者说鼓励从专家库中随机选取,而不是可以由项目实施机构自行选派。这也和《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的要求不一致。此外,就专家的评审过程,法规要求评审专家应当按照客观、公正、审慎的原则,根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审,应当在评审报告上签字,对自己的评审意见承担法律责任。但在PPP项目的评审上,这一要求很难实现。上面提到的PPP项目的诸多特殊性,使得PPP项目的评审专家一定是多元化的,包含与之相关的各个领域的专家,《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》也考虑到这一问题,明确了评审专家中至少应当包含1名财务专家和1名法律专家。由于各专业之间是不相通的,独立评审很难实现。

如:社会资本的参与条件问题。《征求意见稿》明确了有违法行为的,将被限制或者禁止参加政府采购活动。违法行为(主要是较大数额罚款),传统项目供应商的违法行为与PPP项目社会资本的违法行为是否有所区别?

如:评审因素和评审标准问题。传统政府采购肩负促进中心企业发展的政策功能,因此要求不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素,对投标人实行差别待遇或者歧视待遇。但绝大多数的PPP项目,政府要求社会资本具有一定的实力,要求社会资本承担融资责任,在项目融资很难实现的现实情况下,资本规模大小仍然是金融机构最为重要的考量指标之一。传统采购项目的评审因素一般是可以细化和量化的,也是应该尽可能地缩小专家的自由裁量空间。但PPP项目很多事项在采购环节无法明确,即使采用竞争性磋商方式,有些事项也没法明确。我们说,PPP项目强调“契约”,但有时也需要“妥协”。因此,PPP项目的评审因素大部分是无法做到完全细化和量化的,是需要评审专家主观的专业评判的。

建议借此次修法,能充分考虑PPP项目采购的特殊性,既要把PPP项目采购装进法律之中,规范操作,又要充分考虑PPP项目采购与传统项目采购的不同,在规则的适用上要有特殊的安排,在新的《政府采购法》中体现出来。

来源:中国政府采购

(0)

相关推荐