我国行政区划历史、现状、存在问题和未来优化思路分析研究

2021-08-24 09:42·中国城镇规划君

行政区划就是国家为了进行分级管理而实行的国土和政治、行政权力的划分。具体地讲，就是国家根据政治和行政管理的需要，根据有关法律规定，充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异、人口密度等客观因素，将全国的地域划分为若干层次大小不同的行政区域，设置相应的地方国家机关，实施行政管理。因此，城镇规划君认为，研究我国的行政区划的历史、现状，分析当前存在的问题，思考分析未来如何优化行政区划将具有十分重大的意义。

一、我国行政区划的比较分析

1. 我国行政区化的总体现状
目前，我国实行的是中央、省（直辖市、自治区、特别行政区）、地区（地级市、自治州、盟）、县（县级市、自治县、旗、自治旗、市辖区、特区和林区）、乡（民族乡、镇、街道办事处）等五级行政区划和管理体制，截至2021年8月，我国共有省级行政区共34个，包括23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区。地级行政区共333个，包括293个地级市、7个地区、30个自治州、3个盟。县级行政区共2843个，包括977个市辖区、394个县级市、1301个县、117个自治县、49个旗、3个自治旗、1个特区、1个林区。乡级行政区共38741个，包括8773个街道、21157个镇、7693个乡、962个民族乡、153个苏木、1个民族苏木、2个县辖区。乡（民族乡）、镇、街道办事处之下还设有村委会、居委会（社区居委会）之类的一级城乡自治组织，村委会、居委会之下又设有村民小组、居民小组等。全国共设市691个，其中：直辖市4个，地级市293个(包括副省级城市15个)，县级市394个。

2. 我国行政区划的历史演变与比较

我国自夏商之际，国家建设初具结构，组织形式以联盟形式为主。西周开始实行分封制，以此为基础建立起强大统一的奴隶制国家，国家建设跃上了新的台阶。战国秦汉之际，开始采用郡县制，以郡统县。至此，中央集权制的国家行政体系开始建立并巩固。东汉开始在郡上加设州一级，三国两晋南北朝时继续沿用。隋朝又恢复了郡县两级的体制，划全国为190郡，1255县。唐时在郡上设道，同时改郡为州，恢复三级设置。宋时设路，路下辖并列的府（州、军），府（州、军）之下辖县，仍为三级制。元朝开始采用行省制，设省、路（府）、县三级。明设布政使司，下辖府、县。清朝将全国分为十八省、五个将军辖区、两个办事大臣辖区共二十五个一级行政区域和内蒙古等旗盟，之下设府（州、厅）、县（散州、散厅），形成省、府（州、厅）、县（散州、散厅）三级地方行政管理体制。同时，清代将明代临时派遣性质的总督发展成地方常设机构，总督为地方最高长官，总管一省或二、三省，相当于增加了一级行政建制。民国初年，废除了总督的设置和府（州、厅）一级，实行省道县三级制，后增设了行署，作为省政府的派出机构。中华人民共和国建立之后，行政区划屡有调整。建国之初实行大区（直辖市）、省（大区辖市、行署区）、县、乡镇四级行政制度。省县之间设立专区，专员公署为省政府派出机构。1954年，撤消大区建制，实行省、专区（市）、县、乡镇四级制。1967年，专区更名为地区。1983年以后，逐步实行市管县行政区划体制，省下设市（地区），再下设县（市、区），最后为乡、镇、街道，仍为四级制。我国目前的行政区划体制开始形成。
表一：我国历史上的行政区划演变情况

朝代名称	区划层级	一级行政区 名称与数量	二级行政区名称与数量	三级行政区名称与数量	四级行政区名称与数量
商周	两级	诸侯国（不详）	邑（不详）
秦朝	两级	郡（3 6—44）	县（900-1000）

汉朝	三级	州（13个）	郡（100多个）	县（1000多个）
隋朝	两级	州（190个）	县（1255个）
唐朝	三级	道（15个）	州（360个）	县（1557个）
宋朝

三级

路（26个）	州（不详）	县（不详）
元朝	三级	省（16个）	路、府（208）	县（1127个）
明朝	三级	布政使司（12）	府（120个）	县（1169个）
清朝	三级	省（26个）	府（190个）

县（1300多个）

民国	两级	省（264个）	道（92个）	县（1300多个）
当前	四级	省（34个）	地市（333个）	县（2000多个）	乡镇（38290）

由上面的分析我们可以知道，中国的行政区划从古至今已经历过无数次的变革。为了加强统治和提高管理效率，我国历史上行政区划的变动虽十分频繁，但行政层级多实行三级制，与现行的行政区划层级明显偏少。与历史上相比，总体来说，现在的行政区划基本是进步的，但其中也存在不少不尽合理、不够成熟与完善之处，还有待于进一步的改革与调整。
3. 我国现行行政区划与国外的比较
行政区划作为一个政治概念与人的关系密不可分。因此在行政区划中，最重要的划分标准应是人口及与之紧密联系的文化、经济等人文、社会因素。这是行政区划标准的最重要因素。因此，行政区划应以“人”为核心。
纵观中国行政区划我们不难发现，在这一点上，我国的行政区划在一定范围内略倾向于地域划分，而忽视了“人”的因素。为什么如此认为？请看一组数据。
　　 表二：世界12个国家一级行政区划情况

国家	一级 区划数	国土总 面积 (km2)	平均区划面积(km2)	全国总 人口(万)	平均区划 人口(万)
美国	50	937.26万	18.75万	27100.0	542.00
日本	47	37.78万	0.80万	12660.0	269.40
德国	16	35.70万	2.23万

8205.7	51.29
法国	95	55.16万	0.58万	5870.	61.79
中国	34	960.00万	28.24万	130000.0	3823.53
巴西	27	854.74万	31.66万	16179.0	599.22
澳大利亚	8	768.23万	96.03万	1830.0	228.75
加拿大	12

997.06万

			83.09万	2980.0	248.33
俄罗斯	81	1707.50万	21.39万	14600.0	180.57
印度	28	297.47万	10.62万	93800.0	3350.00
印度尼西亚	26	190.00万	7.31万	20500.0	788.46
尼日利亚	12	92.38万	7.70万	12000.0	1000.00

从以上我们不难看出，我国单位区划平均人口无疑是最多的，行政区划的人口集中性很大。而如果仅考虑6个一级区划城市（京沪津渝港澳）之外的28个省，则我国单位区划平均人口更达到4492.36万！我国某些省级行政区的划分更多地表现为地区的集中与组合，却对其深层状况有欠考虑，致使我国七普人口在6000万以上的省就有9个，7000万以上的有6个，8000万以上的有5个，9000万以上的有3个，1亿人以上的有2个(广东省和山东省)。一个省级行政区域管辖相当于一个德国、英国或法国的人口。机构的庞大繁琐，权利的专一集中，造成极大的管理难度与弊病。

我们接下来再看一组数据：
表三：各国行政区层级划分统计

层级	无级别	一 级	二 级	三 级	四级及以上
数量	10	32	60	68	21

可见，目前世界上的大多数国家实行的是二级制和三级制，合占总数的2/3以上。采用四级制及以上的国家仅占其中的约1/9，数量很少，且大多为发展中国家如中国、泰国、印度、坦桑尼亚、塞内加尔等。其成因主要是长期的殖民统治和封建统治，复杂的地理环境、人文环境、以及社会发展水平低下和地方自治发展程度不高造成的。多级制加重社会负担，降低管理效率，烦琐冗陈，相对是一种较为落后的体制。

二、我国行政区划存在的主要问题

1. 省级规模过大
我国目前共有34个省级行政区设置，通过上面的分析比较我们知道，我国现行的省级行政区数量较少，规模过大，对国家的统一稳定具有不利影响。与历史上大多数时期和世界上其它国家相比，均可以得出这个结论。秦朝初期，国土面积只有现在的一半左右，人口更是只有现在的几十分之一，但也设有36郡。西汉初年，全国郡的数量已经增加到60多个，西汉末年，全国郡的数量更是达到100多个。隋朝初年，全国的一级行政区州的数量为190个。宋朝的一级行政区路，在元朝统一中国时，也已达到180多个。建国初期，省级行政区的数量也曾达到53个。同期，美国的面积和我国相当，人口只有国的1/4还不到，一级行政区联邦州的数量为50个。俄罗斯面积相当于我国的2倍不到，人口只有我国的1/10左右，一级行政区的数量有81个。日本的面积只有我国的约1/30之一，人口只有我国的1/10不到，一级行政区的数量也达到了47个。法国面积和人口均约只有我国的1/20之一左右，与我国的一个省的规模相当，但一级行政区的数量达到了95个。我国一级行政区的平均管辖范围达到了28.24万平方公里，与韩国、英国、德国、日本相当；人口更是达到近4000万，高居世界首位，约相当于世界上一个中等规模还偏大的国家。因为联合国规定，人口超过5000万的国家为世界人口大国。而在我国，人口在6000万以上的巨型省区就有9个。
我国的省级行政区的数量较少，普遍规模偏大，辖县数目普遍过多，极容易导致管理不善，尾大不掉，长此以往，十分不利于国家的统一和长治久安。
而且省区之间规模也十分悬殊，例如，面积最大的新疆是江苏、浙江面积的16倍，宁夏的24倍，台湾、海南的45倍，北京的100倍，上海的270倍，香港的1600倍，澳门的64000倍。面积居二、三位的西藏和内蒙古也分别是后者的12倍、18倍、35倍、70倍、200倍、1200倍、48000倍。人口方面也是如此，我国虽有人口6000万以上的巨型省区9个，人口最多的广东省和山东省，人口均超过了1亿，但人口较少的海南、香港、宁夏、青海、西藏、新疆兵团人口都只有几百万(西藏365万，新疆兵团328万)，人口最少的澳门更是仅有几十万人，为前者的1/20之一还不到。由此导致我国省级行政区的设置十分的不规范，引发出很多问题来，给统一管理带来很大不便。所以理应加以调整，尤其是对过大的省区进行划小。
总之，我国的省级行政区划不科学、不合理。需要加以调整，主要是对一些规模较大的省区的划小。
2. 管理层级过多
我国历史悠久，疆域辽阔，行政区划的划分又是个重大问题，具有特别重要的地位和十分丰富的内容。
具体到行政层级问题来看。全国究竟应设置多少行政层级？我们知道，期间虽然有过很多变化，但省和县两级已被公认为是国家基本的政区设置，这应该已经成为定论了。但是，中央与省之间，省与县之间，是否要有中间层级？县下是否该有行政层级？如果有的话，应该是什么性质？这些都也值得探讨和研究。
通过与历史上各时期和世界上其它一些国家的对比来看，我国目前的行政区划层级过多，且混乱，省、地两级的一级辖区数量又明显偏少。我们知道，从人口、面积等因素来看，我国省级的区域管理规模无疑是巨大的。但是，由于地级设置的出现，致使我国省级设置的一级辖区数量又明显偏少，极大的浪费了行政资源。
根据国内外比较普遍的认识，每个行政区的一级辖区数量在40—50之间是比较科学合理的。这也是许多学者主张将我国的一级辖区划分为50个左右的原因。而目前我国的省级设置一级辖区平均数量仅为10.7个，有约一半的省区一级辖区不足10个，最多的广东省一级辖区也不过21个，远远低于这一比较合理的范围。同时，地级设置的出现，使地级设置本身的一级辖区数量也出现了同样的问题。目前，我国地级设置一级辖区平均数量为8.6个，更是明显偏少，有的地级设置设置仅管辖两三个区县。如此，是极大的影响了行政效率，浪费了行政资源。由此可见，地级设置的出现，缺乏其必要性。
此外，我们知道，乡镇一级在世界上其它的大多数国家都是非正式建制的自治地方，在我国历史上也是一直如此，直到清末的宣统元年（公元1909年）颁布的《城镇乡地方自治章程》里，才第一次以法律形式明文规定乡为县以下的基层组织。1939年9月，民国政府公布《县各级组织纲要》，正式确定乡镇为县以下的基层行政区域。至此，我国开始多出了乡镇这一级地方建制。其正式建制不足百年。
至于地市级的设置时间就更短了。1983年以后，我国开始实行了市管县行政区划体制，在我国宪法规定的省（自治区）——县（市）——乡（镇）的省和县之间又增加了一个行政层级，形成了现在的省（自治区）——市（自治州）——县（市）——乡（镇）四级制。从而使我国的行政区划层级达到了世界最高水平之列。
行政层级的增加，浪费了行政资源、降低了行政效率、助长了官僚作风，加重了社会负担。《工人日报》1997年12月17日发表专文评述中国的历史官民之比：汉代1∶7945，唐代1∶3927，清代1∶911，到1991年我国官民比例达到1∶30，由此导致的GDP消耗过大的情况已引起人们的较大关注，影响到政府的效率，甚至使政府的合法性出现裂痕。关于中国政府资金的最新分析表明：到1998年初，这一比例已变为1∶24，而50年代是1∶6000。全国共有各级各类干部太多，这不包括大量不在财政预算里拿工资的超编人员，他们实际上也在行使做官的权力。目前我国的行政人员比例有点高。
3. 设置不规范
我国行政区的设置极为混乱，省一级有省、自治区、直辖市、特别行政区四种，地级设置有市、地区、自治州、盟四种，县级设置就更多，有县、市、自治县、旗、市辖区、郊区等多种形式和名称。乡镇一级也是如此。设置都极不规范，给统一管理带来很大不便，也增加了相关方面交往的困难。尤其是市制这一方面，表现的更为集中和明显。从直辖市、副省级市、地级市、副地级市，到县级市，都称为市，其中既有整县改的带有广大农村的广域市，也有切块而成的纯粹市(适域市和狭域市)，有大到重庆那样人口达3205万、面积8.2万多平方公里，比全国许多省区、甚至是世界上许多国家还大的“城市”，也有许多面积仅几百、几十平方公里、人口几万、甚至几千人的城市。前后相差数百倍、千倍级甚至是甚至万倍，级别繁多，形式多样，差别极大。市的功能和概念不断被扩大，几乎成为万能单位，可以随心所欲的设置，以致由此造成许多混乱。典型的就是市管市。

在近年一拥而上的市管县体制中，普遍出现市（地级）管市（县级）的混乱情况。现在，当我们说某市的时候，常常不知道实际指的是什么。比如说苏州市，可能有四个大小不同的概念。1. 包括周围昆山、常熟等县级市，即原来苏州地区的范围；2. 不包括周围昆山、常熟等县级市，但包括原来的吴县市（现为吴中区和相城区）；3. 不包括原吴县市，仅指沧浪、金阊、平江三城区。
　　上述混乱现象就是由行政区划设置混乱造成的。拿苏州图和长春图比，“市区”和“城区”的概念正好相反。查《现代汉语词典》，“市区”是：属于城市范围的地区，一般人口及房屋建筑比较集中；“城区”是：城里和靠城的地区（区别于“郊区”）。这里不论孰对孰错的问题，我们要强调的是，这样一个本属常识性的名称，竟成了十分困难的学术问题！这都是由我国行政区划设置不规范、统一、科学导致的。
此外，市管县市体制增加了政府管理的难度，错乱了城市的职能，阻碍了相互间的交流。市管县市使所谓的“市”既要管理作为城区的城市，又要管理一般来说要更为广大的农村地区。这样，市就需要有管理城市和农村这两种截然不同的职能，既增加了管理难度，又增加了社会成本。城市级别的广泛存在和市管市体制的作用，阻碍了不同级别之间城市的交往，也阻碍了这些城市与其它城市间了交往。以至于在在我国经常出现一个副市长带领几个市长访问其它城市的事情，在国际上造成很大的困惑和不解。
总之，我国的市制十分的混乱，不科学、统一、规范，给城市的管理、发展和交往带来的许多矛盾、问题和不便，急需进行改革创新。

四、我国未来优化行政区划的思路分析

1.完善行政区划基本形态

第一，根据改革开放不断深化和市场经济深入推进的新形势，按照形成国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的新要求，从宏观上科学设计、着力改善行政区划空间布局，打造行政区划的“四梁八柱”，构建适应现代社会治理需要的行政区划基本框架。第二，以城市行政区划改革调整为突破口，依据区域发展需要不断完善国际中心城市、国家中心城市、区域中心城市行政区划，有序推进市辖区设置，优化城市功能分区，适度拓展中心城市行政管理幅度。第三，结合“放管服”改革和扩权强县改革，选择经济基础较好、城镇化水平较高的县级市率先探索省直接管理新模式，在获得成功经验基础上有序推行省管县体制。第四，在城镇化水平较高的城市郊区或周边地区，推进具备条件的乡镇改设街道，提高社会治理水平、提升公共服务品质;顺应农村规模化、集约化、现代化发展趋势，稳步推进撤乡设镇和乡镇合并。通过统筹城乡行政区划改革调整，促进形成多级共存的行政区划扁平化形态。

2.优化中心城市行政区划设置

中心城市是带动区域发展的动力引擎，客观上要求不断优化行政区划设置，提高城市综合承载和资源优化配置能力，更好发挥中心城市对区域的带动作用。按照城市特点和要求，科学规划城市的生产空间、生活空间、生态空间，以此为依据优化城市行政区划。有的应着眼实现城市发展战略转移，通过增设市辖区拓展城市发展空间，做大做强中心城市，提升城市综合实力和区域竞争力;有的应着眼完善城市功能分区，合理调整市辖区空间布局，重塑城市空间形态，促进城区功能互补和差异化发展;有的应着眼提升城市治理水平，优化调整过大、过小或不适应区域环境及经济发展水平的市辖区规模，实现城市行政区划规范化管理。同时，注意聚焦城市发展的主要矛盾和问题，通过城市行政区划优化调整，引导城市人口、资源要素合理配置，缓解中心城区人口过密、交通拥挤、环境脏乱差、生活质量下降等“大城市病”。统筹行政区与功能区设置，使两者在区域范围趋于大致相同，促进行政区与功能区融合发展。

3.创新都市圈行政区划空间布局

第一，改善都市圈空间形态。结合自然地理环境、交通条件、人口聚居状况、产业布局、公共服务等因素，确定都市圈中心城市及其所在区域形成的基本空间形态，如单中心、双中心、一主多副、组团式形态等。第二，优化都市圈行政区划布局。按照都市圈特有的地理空间形态及建设环境等实际情况，合理设置行政建制和优化行政区域。着重按照基础设施连接性、贯通性要求，以一体化规划、建设和管理为原则，以城市间公路及轨道交通干线为依托，科学规划都市圈行政区域范围，合理设置各类城市建制和地域型建制，不断完善都市圈行政区划体系。第三，助推都市圈经济社会发展。按照促进资源要素自由流动的客观要求，本着有利于优化区域产业链布局、有利于提升产业链供应链现代化水平、有利于促进产业在区域有序转移的原则，科学规划设置都市圈各级各类行政区，形成多元化差异化发展新格局。适应运输大通道、交通大枢纽、贸易大市场，以及数字城市、创新城市、生态城市建设要求，合理调整行政区划，促进绿色高质量发展。

4.突出城市群行政区划主体形态

第一，科学规划城市群行政区划。推进经济社会发展规划、国土空间规划等多规融合，在此基础上科学规划城市群行政区划。国家层面要组织做好跨省区城市群行政区划规划，省区要组织做好省域内城市群行政区划规划。按照以城市群为主体形态和大中小城市和小城镇协调发展的基本思路，制定城市群行政区划指导思想和原则，按照近、中、远期分别提出行政区划战略目标、方案、步骤、措施和保障条件。第二，着力构建具有地方特色的城市群行政区划。坚持问题导向和目标导向相结合，通过优化行政区划弥补城市群发展的短板和不足。有的中心城市功能作用不强，需要优化核心城区空间布局形态，提升中心城市综合实力和发展能级;有的区域动力不足、城镇化水平不高，需要通过优化市镇布局促进区域协调发展;在具备条件的地方，稳妥推进城市群县级市实行省直管体制，创造宽松环境，增添发展动力。要正确处理城市建制与地域建制、中心城市与区域发展、市镇设置与交通布局、经济区划与行政区划的关系，努力构建科学合理的城市群行政区划。

5.改革城市基层行政区划体制

第一，着力推进街道职能转变。坚持以人民为中心的发展思想，着眼服务型政府建设，充分发挥街道在城市基层治理中的基础性作用，明确街道职能定位，推进市、区政府向街道放权赋权，深化街道行政区划体制改革创新。第二，推进街道优化设置。依据经济社会发展规划、国土空间规划要求，充分考虑经济发展、资源环境、人文历史、地形地貌、治理能力等因素，稳妥推进街道优化设置。结合实际情况，设立街道时可以采取不同模式，或撤乡镇设街道，或对已有街道优化调整，或由功能区及开发热点地区设街道等，着力形成符合地域环境特点、符合城镇化及经济社会发展要求的街道空间布局。同时，妥善处理街道设置与社区的关系，适应社区网格化管理需要，加强街道与社区及其管理网格的衔接，打造城市基层管理服务平台。

6.建立健全县域行政区划体系

第一，创新县城行政区划体制。适应城镇化及现代治理要求，在县城有序推进街道办事处设置，促进政府职能转变，提升公共服务水平。按照县城规划及功能分区需要，优化街道办事处空间布局，形成对县域经济的辐射带动。第二，推进乡镇合理布局。按照城乡一体和一、二、三产业融合发展的新形势、新要求，科学规划乡镇设置，适度开展撤并乡镇。结合地方实际，推进各类城镇合理布局，形成城镇发展的群体优势。第三，加强社区、村组规划。根据地方自然环境、人口分布、经济状况，优化村(居)委会设置与布局。按照转变发展方式、提高生活质量的要求，在具备条件的地方推进村民委员会向社区居委会转化。通过行政区划改革调整，逐步形成县城、中心镇、乡镇集镇、特色镇、中心村或社区有机结合、协调发展的县域行政区划体系，为县域经济社会发展提供强力支撑。