基础教育集团化办学的实践困境与破解策略——基于江苏省的调研分析
作者：俞明雅/江苏省教育科学研究院基础教育研究所助理研究员，教育学博士
2018年9月召开的全国教育大会明确指出了中国教育发展的“路线图”，即在新的起点上推进教育高质量发展，努力办好人民满意的教育，加快教育现代化进程，深化教育强国建设。
基础教育是为每个孩子的人生奠基的教育。在基础教育基本均衡向优质均衡探路前行的过程中，如何更好地推进基础教育优质均衡发展、如何进一步提高基础教育的办学质量、如何用新的办学模式让更多的人民群众享受优质教育等问题，不仅是落实全国教育大会精神的关键问题，也是当前深化教育综合改革的重中之重。
事实上，基础教育优质均衡发展是一个动态的、庞大的系统工程，需要统一的认识、明确的方向、合理的政策和有效的机制。江苏作为全国基础教育优质均衡改革发展的先行区，其如何更好地实现基础教育优质均衡发展，这不仅关切到江苏广大人民群众对教育的满意度和获得感，也在很大程度上对全国基础教育优质均衡发展具有引领作用。近年来，江苏各地区在基础教育优质均衡发展的道路上进一步寻求突破。其中，集团化办学作为破解人民群众不断增长的教育需求同优质教育供给不足之间矛盾的有效路径，成为各地推进教育优质均衡发展的重要抓手。
一、江苏省基础教育集团化办学发展概况
（一）江苏基础教育集团化办学情况分析
江苏省基础教育集团化办学已经在面上铺开。截至2019年6月，全省十三个设区市共建有804个教育集团，总计包含2600多所中小学校（园），涉及在校生约350万人（见表1、表2）。具体而言，当前江苏省基础教育集团化办学呈现以下特点。
表1江苏省基础教育集团化办学情况调查表
第一，学段推进有差异。就学段来看，义务教育阶段集团化办学占比最高达到72.3%，学前教育集团化办园占比为21.3%，高中集团化学较少，仅占3.5%。一方面，江苏省2012年即出台了《关于深入推进义务教育优质均衡发展的意见》，要求以区域教育现代化建设水平提升工程为抓手，实施义务教育优质均衡改革发展示范区建设。在此背景下，义务教育集团化办学成为江苏推进优质均衡发展的主要模式之一，故而其占比最高。另一方面，为了破解“入园难”问题，江苏省相继实施了第一期、第二期学前教育五年计划，扩建普惠园、增建优质园，由此推动了学前教育的集团化办学。
第二，集团类型以公办性质为主体。当前，江苏基础教育集团化办学以纯公办性质的教育集团为绝对主体，其占比超过80%。此外，近年来一些地市也出现了 “公办带民办”的混合制教育集团。与其他省区市“公办名校+民校”的集团类型有所不同，江苏省的混合制教育集团主要是公办校（园）托管帮扶民办薄弱校。例如，苏州市的公民办学校结对联盟，由一所公办学校带几所外来务工子女学校，成立帮扶型协作集团。又如，宿迁市泗洪县的学前教育集团大多是公办园带民办园的形式。从某种意义上说，这类“公办带民办”的混合制教育集团是地方政府通过行政力量对实现教育公平的积极回应。
第三，区域分布不均衡。就区域推进而言，因为集团化办学不是最终目的，它只是推动教育优质均衡发展的有效手段之一，所以江苏在省级层面不作统一要求，而是遵循因地制宜的原则，由各地根据各自区域的教育现状和实际情况，统筹规划是否开展集团化办学以及在多大规模上推进集团化办学。其中一些地区是整体推进，如无锡市梁溪区于2018年实现了全区43所公办中小学的集团化办学全覆盖；又如常州市在全市深化推进集团化办学，截至2019年集团化办学覆盖率学前教育为76.4%、义务教育阶段达93.8%、高中阶段达51.5%。与此相对，一些地市则结合自身的教育现状没有开展集团化办学。例如，扬州市遵循“区内异质、区区均衡”的理念，鼓励各区（县）内的中小学校特色发展，以达成市域范围内各区（县）间的均衡发展。
（二）江苏基础教育集团化办学的主要模式
集团化办学在本质上是一种学校间的合作关系, 因此, 基础教育领域的集团化办学模式聚焦的是组织间的合作关系问题。近年来，江苏各地不断探索集团化办学的创新模式，概括起来主要有以下五种。
一是城乡共建型。城乡学校共建型集团是由一所城区名校与一所或多所农村学校之间组成的集团化办学形式，集团内部设总校长（法人代表）1名，由核心学校校长担任。成员学校校长由核心学校校长兼任，设执行校长1名。成员学校保留原校名，原法人单位属性不变，原行政隶属关系不变。核心学校与成员校之间在传承各自优良传统的前提下，逐步实现人事调配、教学管理、考核奖惩等方面的高度融合或基本统一。例如，太仓市目前有四所学校参与了城乡学校一体化管理试点，分别为太仓市实验小学与新创办的科教新城实验小学的一体化管理、太仓市实验中学与沙溪第一中学的一体化管理。集团通过建设管理决策中心、教师发展中心、质量监控中心、课程研发中心、资源配置中心等五个中心，全面推进五大要素的集团内融合，逐步实现文化建设一体化、管理团队一体化、教师发展一体化、日常研修一体化、学术引领一体化。
二是委托管理型。委托管理型是指核心学校向成员校输出管理团队，成员校原法人单位属性不变，原行政隶属关系不变。核心学校和成员校互派教师任职任教，核心校针对成员学校教育教学的薄弱方面，集中选派优秀骨干教师以共同体建设或师徒结对或学科帮扶等形式到成员校承担教育、教学、教科研等指导、管理工作，成员校也派出相应人员顶岗任教、交流学习。例如，徐州市教育局为了扭转个别直属薄弱初中生源流失严重、教学质量长期低位徘徊的局面，于2013年出台《实施薄弱初中托管办学的工作意见》，由市教育局直属的两所四星级高中为主体建立托管理事会，对两所薄弱初中实施托管，由两所高中选派校长、选调大市教研员兼任学校业务副校长，依托两所高中兴办的优质民办初中派出部分教师交流，互相参与教研活动。托管几年来，两所薄弱初中的生源状况得到了改善，施教区内学生回流，形成了良性循环，教育教学质量逐年提升，在直属学校年度考核中进入优秀行列，成为老百姓家门口的优质学校。看到学校的变化，一些区属薄弱初中也纷纷加入，现在两个集团已托管了10所初中，集团内各个初中的质量都在不断提升。
三是校际联盟型。校际联盟型是在区域内遴选多所学校，由优质学校牵头与区域内的多所学校组建校际联盟式集团。集团管理机构由各学校法人代表组成，集团内各学校的原有法人地位、领导班子、教师编制、财务核算等保持相对独立。设集团工作领导小组，组长由核心学校校长担任，全面负责集团管理工作。在集团内部各专项指导工作小组及其下属各专项研究组的具体负责下，实现集团内各校德育、教学、教科研的常态互动、优质均衡和师生的共同进步、健康发展。例如，徐州市泉山区制定《泉山区学校集团化办学管理办法》以总校带分校的形式组建教育集团，集团采用“统一+自主”的管理模式。“统一”即集团内各学校在办学理念、管理体制、发展目标协调统一。“自主”即集团内各分校法人独立，人事、经费、设施设备自主管理。
四是强强共创型。该模式是名校与强校的强强联合，利用各校不同的优势资源，使之在特色碰撞中放大，差异营筹中激活。通过强强共创型的集团化办学，一些稀缺资源可以通过集团共用的方式，实现互通有无，一些优势资源可以通过集团共享的方式，实现优势互补，共同打造集团教育品牌。集团的成立促进了学校横向和纵向之间教师队伍、干部队伍、课程资源和文化内涵等方面的交流与融合。各校通过精品课程的共建，使原本相对稀缺的教师资源在集团内实现了互通共享，课程建设专业水平得到提升，更好地满足了学生的发展需要。
五是一体多校型。一体多校型是单一法人型教育集团，由集团总校长担任法人代表，对集团内各个校区统一负责，以“一套班子、多个校区、统一管理、资源共享”的运行机制，实行人事、经费、教学等方面的统一管理。其中苏州高新区实验初中和实验小学两个教育集团、盐城市第一小学教育集团、徐州市解放教育集团、连云港市六一幼儿园教育集团、宿迁市实验小学教育集团等都是实质性开展“一体多校型”集团化办学试点工作的教育集团。
二、江苏省基础教育集团化办学的实践困境
（一）顶层设计有待进一步完善
集团化办学是一项系统性很强的工程，需要通过顶层制度设计，从政策保障、组织框架、发展规划、实施方案等方面统筹谋划，分步实施。调研发现,各地集团化办学的顶层设计水平不一：地方行政部门重视的会整体谋划，如常州市和无锡市梁溪区都是由市（区）委市（区）政府出台集团化办学的实施意见，强化政策保障、突出制度建设、区域统筹推进；与此相对，一些地方则缺少顶层设计，抱着走一步看一步的心态，往往一个会议就成立了一个集团，导致个别学校的集团化建设仅仅停留在文件上，没有实质性的变化。
实践表明，好的顶层设计是影响集团化办学推进成效的重要因素。综合来看，现实中尚有一些问题亟需从顶层设计层面深入论证予以突破。一是单一法人型教育集团校长职级职数的设定。目前，一些地方教育行政部门对单一法人型集团校长职级职数的认定是按照一所独立法人学校来确定的，即单一法人型集团的校长总职数与多法人型集团中独立法人的分校一样，且单一法人型集团的分校区执行校长不是行政任命意义上的正职校长。这样的制度安排对单一法人型教育集团的内部治理效能、特别是分校校长的晋升路径和办学积极性会产生较大的影响。二是集团内部的组织架构亟待创新。如何优化集团内部的组织管理架构，如何通过制度建设加强集团决策的科学性，如何妥善处理规范办学与办学自主权之间的关系，如何明晰教育集团与法人学校之间的权责关系，如何在赋权集团总校长的同时加强对其监督，这些问题是有效推进集团化办学的重点，也是当前实践中的难点。三是考核评价机制不健全。如何科学地对集团办学进行考核评估是目前大部分地区面临的一个难题。据调研，当前对集团办学的考核评估存在评价主体单一化、评估指标虚化、考核奖励空化、集团内不同层次学校评价方法同质化、集团总校长考核压力大等现实问题，亟待从顶层制度层面破解。
（二）政策目标在执行过程中产生偏离
当前，公平、均衡、优质的教育发展理念深入人心, 人民群众对优质教育资源的需求不断增长。集团化办学作为各地政府化解 “择校热”问题、推动教育均衡发展的重要政策工具，其政策初衷是通过优化教育供给结构，让更多的百姓共享优质教育资源、提升人民群众的教育满意度和获得感。
然而，在推进集团化办学的过程中，特别是在近几年集团办学规模急剧扩张的过程中，一些地区出现了政策执行偏离。现实中，一些作为新建楼盘配套学校引进的名校教育集团在实质性促进优质教育资源实现最大化效应上有心无力，在短时间内只能简单地将集团内的学校冠以“名校”的名称，借助名校效应给成员校戴上优质光环，但实质上处于一种低质发展状态。客观地说，名校教育资源是一种稀缺性资源，很难在短时间内发生根本性改变。加之在基础教育以县为主的管理体制下，跨区域的资源供给和师资调配存在很多制度困境。这种情况下，一个城市在短时间内遍地开花的“名校”，催生了众多的高价学区房，让重视教育的家长趋之若鹜，但往往很难让人民群众有真实的实际获得感。
上述这种政策执行偏离是现阶段集团化办学的典型问题之一，其危害性不仅仅是偏离了优化教育供给结构、提升群众教育获得感的政策目标，还会在某种程度上削弱政策权威性, 有损政府公众形象,阻滞教育公平, 甚至有进一步引发社会问题的风险。
（三）集团资源供给与配置难度大
近年来，随着“全面二孩”政策的实施，加之外来人口的流入和城镇化进程加快，江苏基础教育阶段的学龄人口持续增长，学位供给与入学需求之间的矛盾日渐突出。根据江苏省教育资源需求预警报告显示，2020年全省基础教育各学段新增学龄人口77.25万人，按照省定办学标准测算，学校增量缺口596所，教师增量缺口6.04万人。在此背景下，教育集团内部的资源供给和配置面临着巨大压力。
一方面，入学需求的激增导致大部分教育集团的生源急剧增加，教育集团内部资源供给不足的问题愈发凸显。据调研，近年来全省大部分基础教育集团，尤其是中心城市主城区的集团校，大多面临基础设施、办学条件、师资队伍等方面的严峻挑战。例如，苏北地区的一所公办教育集团，其初中部已有四个校区，初二年级57个班，初一年级65个班。这两年生源仍在不断增长，需要进一步扩班。目前该集团校舍、师资等严重紧缺，仅教师缺口就多达100名左右。这种情况下，集团总校长不得不把大量时间用于基建、筹款、调配教师，从而无暇顾及整个集团的内涵发展。又如一些城市的热点集团校，随着生源的持续增长，近两年甚至重新出现18轨以上的小学。这种“超级大校”不仅给集团内的资源供给带来了巨大压力，也极大地增加了校园安全压力，在很大程度上消弭了集团校的办学特色。
另一方面，集团办学规模的扩大给集团内优质教育资源的配置带来了严峻挑战。如何妥善处理规模扩张与质量提升之间的矛盾是当下集团化办学亟待破解的一个难题。虽然近年来各地不断加大教育资源的供给力度，但必须承认，一个地区的优质教育资源总量在短期内是无法发生本质变化的。而大部分加入教育集团的新建学校在学校管理、课程开发、队伍建设、环境优化等方面还相对薄弱，需要核心校的资源输出助其发展。这种情况下，教育集团中的核心校面临着资源供给不足和优质教育资源输出的双重压力。例如，某市一教育集团的新建分校没有独立的法人，缺少独立的编制，集团内部人员调配困难，不得不大量聘用代课教师，导致优质教育资源被迅速稀释，整个教育集团的办学品质面临巨大挑战。
（四）乡镇学校集团化办学缺乏内驱力
当前江苏基础教育集团化办学主要集中在城镇学校，乡镇学校尤其是乡村小规模学校的集团化办学不仅覆盖率较低，也缺乏持续发展的内驱力。
调研显示，乡镇学校集团化办学的困境既有生源流失等客观因素，也与乡镇学校的路径依赖紧密相关。一方面，随着城市化进程的不断推进，江苏省的人口结构呈现由乡村向镇区转移、由镇区向县城转移、由县城向城市转移、由普通地级市向省会及核心城市转移的特征。受此影响，乡镇学校的生源大量流失，向县城和城市转移。生源的流失在客观上导致乡镇学校和教师参与集团化办学的积极性偏低。另一方面，在集团化办学推进过程中，部分乡村学校的校长囿于乡镇中心校的管理体制，没有很好地认识到集团化办学对推动城乡教育一体化的积极意义，片面地认为集团化办学就是将原来的教办或中心校合并到中心小学。基于这种认识，乡镇学校在实质性推动集团化办学方面普遍动力不足。一是人员上没有整合调整。中心校人员没有真正融合到集团中，依然是一个集团、各自为政。二是管理上缺少统筹规划。各成员校在课程建设、教研活动、教师培训、教学质量评价等方面没有统一规划。三是资源上没有真正共享。目前乡镇教育集团各成员校之间在打通校际资源边界、整合共享优质资源方面，尚缺乏调配、流通、使用的办法和平台。
（五）集团内外的关系边界亟待厘清
集团化办学主要是一种校际联合的模式选择。实践中，集团成员校之间的内部关系、集团校与非集团校之间的外部关系交织在一起，产生了各种问题和矛盾，亟待认真厘清各种关系的边界。
一是集团内校际合作与成员校差异发展之间的关系。集团化办学的一个主要模式是一定区域内名校和普通校之间的校际合作，即 “以契约的方式增进校际组织成员之间的关系联结，促进名校优质资源的流动与共享，进而提升普通学校质量”。这一制度设计的初衷是好的，但在实际办学过程中，集团名校为了减小管理难度、发挥引领作用，往往会统一管理模式、复制学校文化。这种情况忽视了成员校之间的差异性，容易造成成员校之间的同质化发展。
二是普通学校自主发展与“被集团化”之间的关系。集团化办学的实践中，一些地方行政部门出于统筹规划的考虑，将普通学校统一纳入教育集团。这一类集团化进程在一定程度上有利于普通学校的质量提升，但从另一层面则没有充分尊重普通学校的办学自主权。调研中一所基层普通学校，在生源减少的情况下进行小班化办学，大力推进课堂教学改革，在校长和教师的努力下学校现状出现了积极改观。当学校、教师、家长刚对小班化办学取得共识的时候，教育行政部门将其并入名校教育集团。纳入名校集团后该校生源激增，原本顺利推进的小班化教学改革中途受阻，这在一定程度上削弱了普通校的“自发性”改革动力。
三是集团校抱团发展与小校特色发展之间的关系。现实中，集团校因为名校的光环和规模效应，会在一定程度上挤占没有被合并到名校集团内的普通小校的发展空间。一方面，集团校质量提升的同时，一些弱势小校成为区域统筹的定点校，容易造成新的教育不均衡。另一方面，集团校抱团发展的组织边界具有显著的排他性，小校在资源共享、师资交流、品牌建设等方面处于竞争劣势，这在一定程度上制约了小校的特色发展。
三、进一步推进集团化办学的对策建议
（一）将完善顶层制度设计作为前提保障
制度上的顶层设计和政策上的系统配套是集团化办学有效推进的前提保障。对集团化办学而言，顶层设计旨在为从无序走到有序而创建或变革某一项制度。从这个意义上说，集团化办学的顶层设计需要以制度建设为依托,并通过制度来完成结构优化。
一方面要加强制度理论研究，将集团化办学实践中形成的优秀经验和创新做法进行凝练并通过制度稳固下来。例如，常州市在市级层面确定“集团化办学的组织领导变革”等重点项目，对集团化办学过程中的难点予以重点突破。又如，苏州市的很多县区建立了教育咨询委员会，为区域集团化办学提供智力支持和专业引领。再如，无锡市梁溪区建立区、集团两级衔接机制，由一位教育局领导直接挂钩联系一个教育集团加强统筹与协调。这些在实践中探索创新的经验做法为集团化办学提供了有效支撑和有力保障，亟需通过制度建设进一步坚持巩固。
另一方面要从实际出发强化制度执行。对集团化办学而言，进一步完善制度固然重要，但不折不扣地执行现有的各项政策制度同样很关键。为了防止集团化办学实践中的“制度空转”和政策执行偏离，要将集团化办学工作纳入教育督导内容，定期对集团化办学的社会满意度和内部办学成效开展专项督导，并探索将集团化办学纳入地方政府履职目标，将集团化办学在推动教育公平的社会性价值和集团内部优质资源增量等结果作为督政的重要依据。引导地方政府强化统筹管理，确保集团化办学的各项制度规定能够落到实处，切实提升人民群众的教育满意度和获得感。
（二）将优化资源供给结构作为优先事项
教育资源服务于学生，是最基本的办学要素，也是实现教育优质均衡的基础条件。随着“全面二孩”政策的实施，加之近年来外来人口的流入和城镇化进程，教育资源的充分供给和优化配置成为推进集团化办学所要优先解决的问题之一。
一是加强学位需求监测预警提前布点新增集团校。学龄人口的持续增长对现行集团校的教育规划和资源供给造成了较大冲击。对此需加强教育、卫计、人社等部门间的学龄人口信息共享，建立多部门协调联动的学位需求动态监测机制，超前预警各地区（尤其是热点区域）的入学需求状况，及时发布引导性政策，提前规划集团校的新增布点和资源供给。特别是在规划新建学校集团化覆盖的时候，要根据集团办学规模和学位需求情况适时增加教师编制供给，并让核心校提前介入新建校的校园文化建设，按高标准办学使新建校站上“高位起点”。
二是开通学校建设“绿色通道”加快资源供给速度。目前各地的教育用地和教育资源都比较紧张，尤其是主城区热点集团校的校舍面临极大的压力。而新建中小学校又面临土地指标紧、行政审批难、消防验收繁等突出问题，仅前期审批最快都需要一年，这在很大程度上延缓了教育资源的供给力度。对此建议政府统筹协调国土、住建、规划、财政、消防等部门，开通学校建设项目“绿色通道”，按照一城一策的原则适时增加教育用地指标，简化项目审批流程，最大限度减少学校建设项目的前期审批时间，以扩大教育资源供给力度。
三是统筹城乡资源配置加大乡镇学校集团化扶持力度。2016年《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》印发，明确指出要统筹城乡教育资源配置，着力解决“乡村弱”和“城市挤”问题，加快缩小县域内城乡教育差距，努力办好乡村教育。现实中，加大乡镇学校集团化支持力度是统筹城乡教育资源、提升乡镇学校办学质量的有效手段之一。对此，一方面要加强乡镇中心校和乡村小规模学校的一体化办学，实现资源共享、校际协同、整体提升；另一方面要深化城乡共建型的集团办学模式，探索跨区域的城乡共建形式和一所乡村校结对多所周边优质校的帮扶形式，将不同层次、不同区域的城镇优质教育资源引入乡村。
四是打通校际边界建立健全优质资源共享机制。要充分实现集团化办学的优势，就需要打破集团内的校际边界，实现以集团为基本单位的资源调配模式。对此，一要打破以校为主的管理岗位设置方式，实现以集团为单位统筹确定集团领导职级职数；二要将教师从“学校人”转变为“集团人”，以集团为单位进行教师岗位设置和聘用，逐步实现校际骨干教师的资源共享；三要进一步打通集团校与非集团校之间的组织边界，搭建区域资源共享平台，促进优质教育资源特别是课程资源的集约利用。
（三）将提升办学品质作为核心内容
集团化办学最终目的是发展公平而有质量的教育。当前很多地区的集团化办学规模已处于相对高位，推进集团化办学已经不能仅仅满足于扩大规模，而必须解决好在规模扩大的同时全面提高教育质量的问题，把推进集团化办学的重点放在实质性提升办学品质上。
一是以文化引领推进集团品牌建设。学校文化建设是教育集团内涵发展的根本途径，也是提升办学品质塑造集团品牌的着力点。一方面要“各美其美”，彰显各成员校的文化独特性。尊重多法人型教育集团内各分校的文化基础和办学传统，挖掘单一法人型教育集团新建校的校园文化特色和社区文化资源，着力打造各成员校之间差异性、特色化的学校文化品牌。另一方面则要“美美与共”，体现教育集团的文化相承性。在尊重各成员校差异性的基础上，进一步加强教育集团的文化融合，在办学宗旨、培养目标、发展愿景等方面统筹谋划集团文化品牌建设的总思路，以集团文化引领各成员校协同发展。
二是以项目化方式推动集团课程建设。学校课程品质是特定学校的课程在动态发展过程中体现出的整体品质属性。从这个意义上说，课程建设是集团校高品质发展的核心和抓手。在这方面，江苏的一个重要经验是通过内涵项目助推集团校的品质课程建设。一方面通过品格提升工程加强中小学德育课程建设，推动以育人为中心的集团化办学内涵发展，促进学生全面发展、健康成长。另一方面以课程基地建设为抓手，整合学科、校际、集团内外的课程资源，建设优质集团课程和特色校本课程，形成立体丰富深度融合的课程体系，满足集团校学生多样化的学习需求。此外，依托基础教育前瞻性项目和课程基地“高峰建设”项目，推进集团课程深度建设，借助核心校的示范引领作用，促进优质课程资源的集群化发展，整体提升集团办学的质量和水平。
三是多措并举加强师资队伍建设。教师作为最重要的教育资源，是促进教育集团高品质发展的关键所在。一方面要优化年轻教师的专业成长路径，增强集团师资的“造血功能”。县区教师发展中心要创新年轻教师培养模式、分层分类分科制订年轻教师培训方案、协同各集团校积极培育种子教师；集团内部借鉴教学医院模式，将集团核心校定为“教学学校”，所有新进教师统一先到核心校顶岗教学一年，到期后再由集团统一分配，以此加快集团年轻教师的专业成长。另一方面则是充分发挥骨干教师的引领作用，增强集团师资的“输血功能”。积极发挥集团内特级教师和名师工作室的辐射带动作用，加快名优师团队建设；采取刚性交流和柔性流动相结合的方式，既在区域层面统一规定骨干教师集团内流动的硬性比例，也鼓励集团内骨干教师“带着任务去、完成任务回”的自主柔性调配。
（四）将创新组织架构作为关键环节
建立现代学校治理体系，提升治理能力是集团化办学的题中之义。在集团化办学的实践中，内部组织架构成为制约教育集团治理效能的重要因素。这个问题涉及集团内部“管”与“放”的度。一方面，单一法人型教育集团面临着集团总校“管”得过紧，分校缺乏办学自主权的问题；另一方面，多法人型教育集团又面临着分校“放”得过松，集团总校长权力虚化的问题。解决这一问题的关键在于创新教育集团的内部组织架构。
对单一法人型教育集团而言，可以建立条块结合式的集团+校区两级组织架构，即设集团总校长一人，各分校设执行校长一人，分校执行校长同时兼任集团的副校长，并分管集团教学、科研、德育、后勤等某一条线的具体工作。这样的组织架构一方面是对集团总校长进行赋权，集团审批核算按一级法人管理，由总校长统筹负责集团内的人、财、物，以达成集团内部资源配置的效益最大化。另一方面也可以达到校区与条线协同，其中各校区按照独立模式编制预算且分校执行校长拥有一定的签批权，以此增加分校执行校长的决策权和办学积极性。需要指出的是，这一组织架构在赋权集团总校长的同时要确定其权力清单，以此明晰权责边界，保障分校办学自主权。
对多法人型教育集团而言，因为增加了集团这一管理层级，可以通过扁平化的组织架构来增强内部治理效能。例如，在集团内建立决策、管理、执行三级组织架构，即由各成员校校长组成校长联席会，作为集团决策中心负责制定集团章程、明确发展规划；由各成员校的中层管理人员组成中层联席会，作为主要管理部门负责集团事务的协同与统筹；由年级教师组成骨干联席会，作为具体执行层负责落实和实施。这种组织架构一方面通过集体协商增加了集团层面的决策科学性，另一方面集团内不同层级的定位和分工明确，有利于提升管理效能。