【中国环境报】曹晓凡：启动重污染天气应急响应的几个注意事项

大气污染防治，特别是重污染天气应对，历来是公众十分关心，党中央、国务院高度重视的污染防治攻坚战重点领域。大气污染治理既是攻坚战，也是持久战，要坚持方向不变、力度不减，更加突出精准治污、科学治污、依法治污。为此，《大气污染防治法》专设第六章规定如何应对重污染天气。

强化相关职责，及时做好应急响应准备

对于秋冬季较常出现的重污染天气，必须提前做好风险防范，强化有关部门的职责，提高城市大气污染预警和应急响应能力，做到早发现、早报告、早预警。

及时做好应急响应准备，在某种程度上可以缓解大气污染的程度，缩短重污染天气的时间。一旦发现有可能发生重污染天气的情况，能够有效的组织，快速反应，及时控制污染的程度。如果监测预警机制不健全，就可能造成大气污染情况的发生。

针对这一问题，《环境保护法》第47条规定，“县级以上人民政府应当建立环境污染公共监测预警机制，组织制定预警方案；环境受到污染，可能影响公众健康和环境安全时，依法及时公布预警信息，启动应急措施。”

《大气污染防治法》第93条进一步规定，“国家建立重污染天气监测预警体系。国务院生态环境主管部门会同国务院气象主管机构等有关部门、国家大气污染防治重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府，建立重点区域重污染天气监测预警机制，统一预警分级标准。可能发生区域重污染天气的，应当及时向重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府通报。省、自治区、直辖市、设区的市人民政府生态环境主管部门会同气象主管机构等有关部门建立本行政区域重污染天气监测预警机制。”

《大气污染防治法》第94条要求，县级以上地方人民政府应当将重污染天气应对纳入突发事件应急管理体系。省、自治区、直辖市、设区的市人民政府以及可能发生重污染天气的县级人民政府，应当制定重污染天气应急预案，向上一级人民政府生态环境主管部门备案，并向社会公布。

做好信息公开工作，保证预警的效力和权威性

《大气污染防治法》第95条第1款规定，省、自治区、直辖市、设区的市人民政府生态环境主管部门应当会同气象主管机构建立会商机制，进行大气环境质量预报。可能发生重污染天气的，应当及时向本级人民政府报告。省、自治区、直辖市、设区的市人民政府依据重污染天气预报信息，进行综合研判，确定预警等级并及时发出预警。预警等级根据情况变化及时调整。任何单位和个人不得擅自向社会发布重污染天气预报预警信息。

笔者经过网络搜索发现，不少地方发出重污染天气预报预警信息的主体并不是省、自治区、直辖市、设区的市人民政府，而是类似污染防治攻坚战领导小组办公室这样的临时机构。

信息发布是应急处置的重要环节，由省、自治区、直辖市、设区的市人民政府发布预警信息，保证了预警的效力和权威性，避免公众捕风捉影，造成不必要的恐慌。重污染天气与人民群众的身体健康息息相关，社会关注度高，做好信息公开工作有助于社会公众客观了解污染情况和应对措施，做好个人防护，合理安排出行，消除恐慌心理。

另外，《大气污染防治法》第121条第1款规定：“违反本法规定，擅自向社会发布重污染天气预报预警信息，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以处罚。”如《治安管理处罚法》第25条规定，散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款；情节较轻的，处5日以下拘留或者500元以下罚款。

《大气污染防治法》第95条第2款还规定，预警信息发布后，人民政府及其有关部门应当通过电视、广播、网络、短信等途径告知公众采取健康防护措施，指导公众出行和调整其他相关社会活动。

如北方某市人民政府于2020年10月24日发布了重污染天气橙色预警，启动II级响应，但并未广泛宣传。该市公安局交通警察支队于10月29日发布关于启动重污染天气应急响应加强机动车管控的通告，决定自10月30日0时起，启动重污染天气应急响应。城市区范围道路实行机动车单双号限行措施（解除时间另行通知），限行时间7：00-19：00。然而此通告未提及市人民政府发布的重污染天气橙色预警信息，只公布了起始时间，没有明确终止时间，使群众产生了一定误解甚至恐慌。

重污染天气应急措施和紧急状态是不同概念

《大气污染防治法》第96条规定，县级以上地方人民政府应当依据重污染天气的预警等级，及时启动应急预案，根据应急需要可以采取责令有关企业停产或者限产、限制部分机动车行驶、禁止燃放烟花爆竹、停止工地土石方作业和建筑物拆除施工、停止露天烧烤、停止幼儿园和学校组织的户外活动、组织开展人工影响天气作业等应急措施。

如果未遵守上述规定，拒不执行停止工地土石方作业或者建筑物拆除施工等重污染天气应急措施，就应依据《大气污染防治法》第121条第1款规定，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门处一万元以上十万元以下的罚款。

笔者发现，不少地方人民政府并未确定《大气污染防治法》第121条第1款规定的监督管理部门，导致大量的此类违法行为未被依法查处。此条款中的“等”字宜作等内理解，即只适用于“拒不执行停止工地土石方作业或者建筑物拆除施工”。

此外，需要注意的是，《大气污染防治法》第96条规定的应急措施都是临时性的，当重污染天气结束后，则应解除应急措施。

实践中，对拒不执行重污染天气应急措施的违法行为采取过行政拘留的手段，予以行政拘留的依据多是《治安管理处罚法》第50条第1项的规定，即拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的，处警告或者200元以下罚款；情节严重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款。

依据《宪法》第67条、第80条和第89条的规定，全国人民代表大会常务委员会决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态；中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，宣布进入紧急状态；国务院依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。显而易见，重污染天气应急措施和紧急状态是完全不同的两个概念。

所以，对拒不执行重污染天气应急措施的，不能依据《治安管理处罚法》第50条第1项的规定予以行政拘留。

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作者单位：河北环境工程学院、湖南中奕律师事务所

来源：中国环境报