产业园类PPP项目运作要点浅析
作者：大岳咨询 雷皓
当前，国家对PPP项目经营性收益的关注度越来越高。产业园类PPP项目具有较强的经营性收益属性，自身具备“造血”能力；同时还能为地方政府带来税收、解决就业、促进经济发展，因此，此类项目越来越受到各地方政府的重视。笔者先后运作了一些产业园类、城镇综合开发类PPP项目，在项目运作过程中，发现普遍存在一些共性问题，而这些问题的解决思路也是项目的运作要点，需要重点关注并妥善处理，从而确保项目的合法性和规范性。本文将从实际操作出发，对运作要点做简要分析。
1. 土地使用权的权属问题
不同于大多数的基础设施和公共服务设施，产业园类PPP项目的土地性质一般为工业用地，只能通过有偿使用的方式取得。为保证用地程序的合法合规，在项目运作过程中，需妥善解决土地使用权的权属问题。
依据《建筑工程施工许可管理办法》的规定，建设单位申请领取施工许可证，应当具备的条件中包括：“（一）依法应当办理用地批准手续的，已经办理该建筑工程用地批准手续。（二）在城市、镇规划区的建筑工程，已经取得建设工程规划许可证。”通常情况下，办理规划许可证和施工许可证的主体必须与土地使用权证记载的土地使用权人单位一致。因此，在项目实际运作过程中，土地使用权只有由项目公司作为主体取得，才能做到土地使用权证、建设工程规划许可证、施工许可证的权利主体一致。
因此，根据项目土地使用权现状及土地性质，我们一般建议由政府出资代表与社会资本合资成立的项目公司作为主体，通过招拍挂或者协议转让的方式取得项目用地，以确保项目实施的规范性。
同时，《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号）文件中，明确规定：“地方政府可依据国家产业政策，对工业用地采取先行以租赁方式提供用地，承租方投资工业项目达到约定条件后再转为出让的先租后让供应方式，或部分用地保持租赁、部分用地转为出让的租让结合供应方式。各地可根据实际情况，实行工业用地弹性年期出让政策。支持各地以土地使用权作价出资或者入股方式供应标准厂房、科技孵化器用地，为小型微型企业提供经营场所，促进大众创业、万众创新。”该文件对地方政府以租赁和土地使用权作价出资或者入股等方式供应土地进行了说明，拓宽了产业园类PPP项目的供地渠道。
2. 项目的分期实施问题
当前大部分产业园项目，建设内容除了传统的标准厂房之外，通常还包含市政道路、停车场、管网、污水处理等基础设施，以及综合服务中心、孵化楼、人才公寓等相关配套服务设施，往往一个项目包含若干个子项目。园区项目具有子项目种类多、投资体量大、建设周期长等特点。
园区类PPP项目往往前期工作耗时长、操作难度大，项目落地周期也远超一般PPP项目。如果所有子项目同步建设实施，不仅对前期各项工作要求极高，短期资金需求量大，而且难以突出项目建设重点，无法在最短时间内实现企业入驻投产的根本目标。
同时，由于产业园项目的经济效益主要通过招商运营来实现，而从产业规划、招商策划到企业落地投产再到规模化生产经营，通常需要一定的周期逐步培育，其经济效益和社会效益也是逐步实现的。因此，根据项目特点分期实施，从项目融资、投资、建设、招商、运营等方面来看，都是科学合理的。
鉴于此，我们建议在项目规划阶段，就对项目的实施安排进行详细研究，充分考虑项目实际（资源、时间、环境等）和拟招商引资企业的投产需求，科学划分项目功能，合理分配资源，制订符合项目特点的分期实施计划，并在编制可行性研究报告和项目立项等前期工作中统筹考虑。
同时，在项目实施方案设计、财务分析以及PPP项目合同编写等环节都需要考虑分期实施的问题，并进行合理安排：
（1）在编制实施方案时，对各期项目的建设内容、施工工期、合作期限等需要做明确的区分；
（2）在进行财务分析时，需从融资计划、折旧摊销、成本收入、可用性服务费等方面分期计算；
（3）在PPP项目合同中，为了避免因为分期实施而导致运营期可用性服务费和运营维护费的计算出现问题，需要在相关费用的计算和支付、考核和违约条款的设定等方面进行详细的约定，以防止后期合同执行时出现偏差。
总之，此类项目分期实施是一种科学合理的安排，符合项目的客观运作规律，是一种精细化的运作思路。分期实施对项目从前期工作的开展，到实施方案编制、财务分析、PPP项目合同的编写以及后续项目执行，都提出了更高的要求。
3. 投资人的选择问题
政府选择的产业园类PPP项目投资人一般分两类：一类是以建筑企业为主，此类企业建筑实力比较强，但一般不具备产业园招商及运营能力；另一类以产业规划及招商策划企业为主，此类企业虽然具备丰富的产业规划及招商策划经验，但是建筑实力普遍不足。目前市场上第一类企业很多，而第二类企业相对比较少，因此在以产业规划及招商策划为重点的产业园项目中，选择一个合适的投资人难度相对比较大。最终选择什么类型的投资人，完全取决于政府方对项目的具体诉求。
如果当地产业基础好，且政府前期已经与相关入驻企业达成了投资落地协议，只待产业园建好，企业即可入驻生产。在这种情况下，建议政府选择建筑企业为主的投资人，以便快速完成产业园基础设施建设，实现企业尽快投产。此类项目考察投资人的重点是资金实力和相关资质。同时，绩效考核建议侧重于项目的建设进度、质量、安全以及产业园基础设施的维修维护等方面。
如果当地产业基础薄弱，政府建设产业园的目的是希望引入投资人来帮助政府进行产业规划及招商策划，以引入符合地方政府要求的企业，并提供相应的运营管理服务，最大化实现产业园的经济效益和社会效益。在这种情况下，选择投资人建议以产业规划及招商策划企业为主。但由于此类企业一般轻资产运营，建筑实力普遍比较欠缺，因此，需要考虑以与建筑企业组成联合体的方式来参与项目。此类项目考察投资人的重点是产业规划经验、招商策划实力和园区运营管理经验。同时，绩效考核建议侧重于产业园运营的效果，例如产业园的出租率，落地企业实现的税收、就业指标以及园区的服务能力、服务质量等。
总之，针对不同的项目情形，投资人的选择目标、选择方式、绩效考核都不尽相同。需要结合项目实际情况进行科学合理的分析后再设计方案。
4. 产业园项目特有的税收问题
产业园类项目具有一定的经营性收入来源，一般以厂房租赁收入和物业服务收入为主。按照国家相关政策要求，一般涉及到的特有税收包括房产税、土地使用税、租赁收入以及物业服务收入的增值税等。其中，尤其是房产税和土地使用税，对项目的财务分析结果影响较大。
（1）房产税的政策依据主要是《中华人民共和国房产税暂行条例》（国发[1986]90号），其中规定：“房产税的税率，依照房产余值计算缴纳的，税率为1.2％；依照房产租金收入计算缴纳的，税率为12％”。
（2）土地使用税的政策依据主要是《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，文件对“土地使用税每平方米年税额”等进行了详细规定。同时，在项目实施过程中还需注意查阅地方有关政策，例如山东省即出台了《山东省人民政府关于调整城镇土地使用税税额标准的通知》（鲁政字〔2018〕309号），对山东省各地城镇土地使用税税额标准进行了调整。
（3）租赁收入以及物业服务收入的增值税政策依据主要是《财政部 国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税〔2016〕36号）和《财政部 税务总局关于调整增值税税率的通知》（财税[2018]32号）等文件。
从项目的实际操作经验来看，房产税和土地使用税对项目财务分析的结果影响比较大。笔者曾做过测算，同一个项目在所有其他条件不变的情况下，计算与不计算房产税和土地使用税的财务分析结果差别很大。因此在进行此类项目的财务分析时，一定要结合项目所在地的实际情况及当地的政策法规，精准测算房产税和土地使用税，保证财务分析结果的准确性。
总结：随着产业园类PPP项目建设内容越来越多，项目实际情况也越来越复杂，上述四个方面问题，仅是笔者从个人的实际项目运作经历中归纳总结的一部分项目运作要点。此外，在实际操作过程中，还需要重点关注项目运作模式的选择、存量资产的处置（如有）、运营成本及收入的分析测算、绩效考核标准的制定、投资人采购指标的设计等各个方面。
一个成功的产业园项目，能为当地带来巨大的经济和社会效益，对当地社会发展的意义十分重大，地方政府对此类项目的运作要求也都比较高。因此，在项目运作过程中，从规划、可研、方案设计到投资人选择；从合同谈判、项目落地再到项目执行，各项工作都需要统筹兼顾，合理安排，如此方能实现项目的最终目标。