行政处罚法修改后，这十大影响你知道吗？

作者丨柳沛

柳沛

浙江五联律师事务所专职律师，行政法学硕士

2021年1月22日，全国人大常委会表决通过了《中华人民共和国行政处罚法》（2021修订），新法已于今年7月15日施行。行政处罚法作为各执法机关实施行政处罚的母法，具有基础性作用。本次修改涉及众多民生领域，事关每个老百姓的切身利益，社会关注度较高，人民群众的感受也较为直接。尤其在优化企业营商环境、推动柔性行政执法的大背景下，对于企业而言，准确了解行政机关执法要点、重点和关注点，意义重大。下面笔者主要结合修改内容谈谈对企业带来的具体影响。

01

行政处罚种类增加，企业可维权范围扩大。

为全面贯彻落实行政执法体制改革要求，秉持严格规范公正文明执法理念，新法第九条在原有行政处罚种类的基础上结合执法实践进行了丰富。该条列举规定的行政处罚种类有：1、警告；2、通报批评；3、罚款；4、没收违法所得；5、没收非法财物；6、暂扣许可证件；7、降低资质等级；8、吊销许可证件；9、限制开展生产经营活动；10、责令停产停业；11、责令关闭；12、限制从业；13、行政拘留。总共这十三种。

对行政机关而言，行政处罚种类的法定情形扩大后，意味着更多的处罚执法需要遵守相应的处罚程序，需要赋予当事人陈述、申辩及救济权利。而对企业而言，处罚种类增加，导致可提出救济的范围进一步扩大。比如，在环境保护法第六十条、大气污染防治法第九十九条等生态环境领域多部法律规定中，均存在“限制生产”“停产整治”“责令停业关闭”等措施，以往的执法实践往往将其按照行政命令来对待，而现在已经明确是属于行政处罚的法定种类，需要遵循行政处罚的陈述申辩、听证、复议、诉讼等程序。这里还有一个极易忽略的处罚种类——通报批评。以往有些机关发一张“红头文件”对当事人进行通报批评，但现在这种做法就不可取了，通报批评也属于行政处罚，需要履行相应的行政处罚程序，并赋予当事人陈述申辩的权利。

02

行政处罚实施权下放，企业应更多关注基层政府执法权限范围。

中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（2019年1月31日），将行政执法权重心下移到乡镇政府、街道办。行政执法权重心下移的组织形式是综合执法的行政处罚权。在总结多地实践经验的基础上，新法作了第二十四条的规定：将基层管理迫切需要的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，县级人民政府部门可以定期组织评估；决定应当公布。对企业而言，该规定意味着今后由乡镇政府、街道办实施的行政处罚将大幅度增加。当然，具体哪些处罚权下放到基层政府实施，还需要关注县级政府公布的有关决定。企业应当对下放的权限范围给予充分关注。若发现无依据执法情形，可立即进行投诉举报。

03

受委托组织实施行政处罚，企业可要求其提供书面委托书，并要求其执法人员主动出示执法证。

委托机关不能将不属于自己的职责，委托其他组织实施，只能在法定权限内委托行政处罚，超越法定权限的委托行为无效。受委托组织在实施行政处罚前需要取得并依法公开公布相应的委托书。执法前，执法人员应当主动出示执法证，否则当事人有权拒绝接受调查或检查，未取得执法资格而实施处罚，相关责任人会被处分。

这里需要注意：第一，企业对受委托组织实施的行政处罚，需关注该组织对外公开的“书面委托书”。新法第二十条规定对外公布的、委托行政机关出具的“书面委托书”需要载明“委托的具体事项、权限、期限等内容”。保障了公众的知情权，也方便接受公众监督。第二，执法人员调查或检查时，未主动亮证，企业有权拒绝配合。新法第四十二条和第五十五条，执法人员在调查或者检查时，应主动亮证，否则当事人有权拒绝配合。尤其第五十五条新增“主动”一词，强调了执法人员必须履行积极性作为义务。同时与旧法相比，也增加了不出示的后果。第三，企业若发现执法人员未取得执法证就实施行政处罚，可以向相关部门投诉。新法第七十六条第一款第（五）项，实施行政处罚的执法人员未取得执法资格的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员会受到处分。

04

对拟作出的行政处罚，企业抗辩理由增加。

行政处罚不是“为罚而罚”。为了推动行政执法作风转变，提高依法履职尽责能力，激发市场活力，优化营商环境，新法增加了法定和酌定的从轻或减轻处罚及不予处罚情形。这样，企业作为行政相对人，在面对行政处罚时，抗辩理由有所增加。

首先，新法第三十条明确14至18周岁的未成年人有违法行为的属于法定从轻或减轻处罚情形。第三十一条新增酌定从轻或减轻情形适用范围包括尚未完全丧失辨认或控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人。其次，新增加法定从轻或减轻情形：受他人诱骗实施违法行为和主动供述行政机关尚未掌握的违法行为这两种情形。最后，企业对行政处罚增加不予处罚的抗辩理由。在吸收旧法第二十七条第二款的基础上，提出了“首违酌定不罚”和“无过错法定不罚”两种不罚情形。

对于企业而言，很明显这是一个福音，一个利好消息。在行政机关处罚时，我们企业自身可以查看相关违法行为是否属于第一次违反，如果属于，那么可以提出“首违不罚”进行抗辩，同时积极整改，消除影响，态度诚恳，承诺做好长效预防工作和建立企业合规的常态化管理机制，在目前的情况下，很有可能就可以不予处罚。对于“无过错不罚”，需要把握不罚的前提是需要“有证据足以证明没有主观过错”。而什么样的证据能达到这样的证明目的和证明效果，这就需要专业律师来指导。该条实际上对于企业提出了更高的举证义务，也对企业日常工作过程中对行政合规建设敲响了警钟。

05

企业需更多关注民生，承担部分社会责任：若存在涉及生命健康安全和金融安全且有危害后果的违法行为，追责期限延长至五年。应对突发事件，若企业不配合，行政机关对该类违法行为处罚原则是快速、从重。

百姓的生命健康安全关乎国计民生。尤其是2012年以来，全国各地接连发生多起血铅超标、饮用水水源污染等涉稳事件，但在打击违法行为过程中发现很多违法行为存在隐蔽性强、持续时间长、危害后果严重但短期内可能无法发现等特点，国务院也曾在文件《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号）提出“对直接涉及公共安全和人民群众生命健康等特殊重点领域，依法依规实行全覆盖的重点监管。”全国人大法工委起草的过程稿中，曾将生态环境和食品安全列举规定为涉及公民生命健康安全的两个领域，但在最后公布的法律中，没有列明。具体情况需要结合立法目的及违法行为方式、危害后果等进行综合判定。

这里还需要注意的是五年的追责期限适用需要有危害后果的存在。比如某企业生产了不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品，但一直存放在企业仓库，在未流入市场之前就被行政机关查货，对该违法行为的处罚就只能用二年的期限，而不适用五年。如果企业存在生态环境类违法行为，那么不要心存侥幸，以为时间长了就可以不追究责任，本次新法第三十六条明确规定了追责期限延长至五年。

此外，第四十九条针对类似今年新冠肺炎疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，规定了“行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚。”企业对行政机关应对突发事件的措施，要积极配合，若不配合则可能会面临处罚。

06

企业对超期作出处罚决定的行政处罚，具有一定的抗辩权。

新法第六十条规定“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”《环境行政处罚办法》第五十五条规定，作出处罚决定的时限是自立案之日起的3个月内。对企业而言，如果行政处罚决定书自立案之日起超出90天作出的，可以认为违反法定程序，提出复议或诉讼撤销处罚决定。

通常情况下，法院会结合个案具体情况，依法裁判。原则上，如对被处罚人未产生实质性的不利影响，存在轻微程序性违法，法院可判决确认违法，但行政处罚依然有效，如企业拒绝履行，可能会被法院强制执行。但同时，企业应当重点关注三方面内容：第一，延长行政处罚决定作出期限是否经过法定报批程序；第二，延长期限是否适当，对于延长多少天和延长次数应当根据其他法律法规规则的明确规定执行，没有明确规定的，应当符合程序正当的基本要求，不能无限期延长；第三，期限扣除是否合法，办案期限扣除应按其他法律、法规、规章的规定为准，不得随意扣除。

07

企业申请听证的适用情形、申请时间等相关程序发生了变化。

行政处罚会对企业财产、资格、信誉等多方面产生影响，听证是一种行政机关赋予企业发表意见、表达看法的重要方式之一，以便行政机关内部监督自身执法行为。新法将当事人可以申请听证的情形从“责令停产停业、吊销许可证、吊销执照、较大数额罚款等”扩大至“较大数额罚款、没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物、降低资质等级、吊销许可证件、责令停产停业、责令关闭、限制从业、其他较重的行政处罚”九大类。对于企业，如行政机关在处罚时作出了上述应当申请听证的情形但却未赋予企业申请听证的权利，那么可以提出复议或诉讼，认为处罚决定违反法定程序，应予撤销。

为了积极回应之前执法实践中存在的听证申请时间较短，很多企业主拿到“拟处罚通知书”，刚回过神来却发现已经超期，只能放在后续复议诉讼再解决争议等现实问题，本次修改，申请听证时间从三日变成现在的“五个工作日以内”，有可能会是七个自然日。听证完毕后，应当根据听证笔录作出决定。对于企业，如果收到的拟处罚告知书，上面所载的“听证申请时间”仍然是三日，那么可以提出异议，违反法定程序。如果集体讨论是在举行听证之前作出，而听证完之后，并没有作集体讨论，那么也属于违反法定程序，应当予以撤销处罚决定。据笔者推断，今后，将会有更多企业愿意在收到拟处罚告知书后的听证阶段就聘请律师介入，提前参与到行政处罚作出的过程中。

08

企业有权在被处罚后的15天内提起复议或诉讼，期间加处罚款不予计算。

最高院曾在征求全国人大法工委和国务院法制办的意见后，于2007年4月27日作出[2005]行他字第29号《关于行政处罚的加处罚款在诉讼期间应否计算问题的答复》，明确指出：“根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，对于不履行行政处罚决定所加处的罚款属于执行罚，在诉讼期间不应计算。”本次新法对该批复加以吸收明确。被行政处罚后，如果在自动履行期内提起复议或诉讼，可以有效缓解被处罚后的短期资金周转压力，可能今后会有更多企业愿意在收到处罚决定后的15天内就寻求律师帮助，在未到期前提起复议或诉讼。

09

企业被罚款三千以下可适用简易程序，被罚款100元以下可当场缴款。

随着社会的飞速发展，较低的违法成本已经不足以惩戒违法行为，因此，为了增加执法的威慑力和增强处罚的惩罚性，新法将简易程序的适用范围从原来的“法人或其他组织：1000元以下”提高至“法人或其他组织：3000元以下”。此外，当场收缴罚款金额从原来的“20元以下罚款”提高至“100元以下罚款”。

10

企业对该立案不立案的情形，可投诉。

新修改后的行政处罚法第五十四条第二款规定，符合立案标准的，行政机关应当及时立案。第七十六条第二款规定，行政机关对符合立案标准的案件不及时立案的，由上级行政机关或者有关机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。对于企业，发现投诉举报等符合行政机关对该类违法行为处罚的立案条件，但却一直没有立案可以向相关部门进行投诉。

在全面推进依法治国和优化营商环境的大背景下，本次行政处罚法的修订意义重大，不仅为贯彻落实十八大以来的深化改革的各项丰硕成果提供了法律支持，也以问题为导向，在一定程度上回应了社会关切、热点问题和执法困境，考量了行政相对人的权利维护，适应了新时代新形势下的新要求，在向着良法善治的目标而努力。

责任编辑丨Mars

版面编辑丨Cathy