《行政处罚法》与相关特殊法不一致时如何适用？

据全国人大网显示，截止2021年6月10日现行有效的法律282部，其中宪法1部，宪法相关法47部、民法商法23部，行政法95部，经济法79部，社会法25部，刑法1部，诉讼与非诉讼程序法11部。

新修订的《行政处罚法》自2021年7月15日起实施。这是该法自1996年颁布实施以来的首次全面修改。新修订的行政处罚法补齐了全链条处罚程序。在执法实践中，《行政处罚法》与相关特殊法不一致时如何适用是执法主体面临的客观难题。解决此问题需要从以下几个方面入手：

一、《行政处罚法》在中国特色社会主义法律体系中的“法律”地位

根据《宪法》《立法法》规定，宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的设区的市、自治州的人民政府制定的规章。

《行政处罚法》1996年3月17日通过；2009年8月27日第一次修正；2017年9月1日第二次修正；2021年1月22日修订，属于“法律”，其效力低于宪法，高于高于行政法规、地方性法规、规章。

二、《行政处罚法》在行政处罚领域内的总则地位

《行政处罚法》第三条规定：“行政处罚的设定和实施，适用本法。”就该条的内容规定来看，任何行政处罚的设定与实施都应该适用《行政处罚法》。由此在理论上奠定了《行政处罚法》在行政处罚领域的“宪法性”“基础性”地位。从《行政处罚法》所规定的内容来看，该法是一个“程序法”，而不是“实体法”。《行政处罚法》只是设立了行政处罚的指导思想、基本原则，并为处罚主体、处罚行为、处罚程序设立了最基本的普遍性规定。

《行政处罚法》第四条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规、规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”换句话说，当事人的什么行为属于应处罚的违法行为，以及应给予什么样的处罚，不是由《行政处罚法》本身规定的，而是由其他法律、法规和规章规定的。这就意味着：关于行政处罚的实体问题主要适用其他实体法（依照行政处罚规定），而行政处罚的程序问题主要适用《行政处罚法》。

三、《行政处罚法》与相关特殊法不一致时的适用规则

综上所述，一般而言，《行政处罚法》相关特殊法不一致，该如何处理呢？应当区分以下两种情况：

第一，行政处罚法有“另有规定”。《行政处罚法》有10处另有规定（注：新修订行政处罚法和治安管理处罚法的关系和适用规则），如果相关特殊法存在“另有规定”情形的，应当适用特殊法的规定。

第二，相关特殊法有“优先规定”。《治安管理处罚法》第三条明确规定：“治安管理处罚的程序，适用本法的规定；本法没有规定的，适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。”不管是从立法技术，还是从行政处罚法总则地位来看，制定实体的、特殊的相关行政处罚法律，当且仅当依据行政处罚设定和实施，不得超越行政处罚法的基本原则和基本规定，包括相关特殊法可以做出“另有规定”的内容。

2021年4月16日第十三届全国人民代表大会常务委员会第91次委员长会议修改《全国人大常委会2021年度立法工作计划》，将《治安管理处罚法》列为初次审议的法律案，有望作出调整。

《行政处罚法》与相关特殊法之间的关系，这一看似简单、实则复杂并带有全局性的基本问题，并不是运用一般法律中的“上位法与下位法、一般法与特别法、新法与旧法”之关系处理规则就能简单解决的，需要严格遵守《行政处罚法》第三条规定，否则任何“基本法”都会因此被架空。