《上海法院类案办案要件指南》系列丛书导读第31期丨房屋征收补偿决定的审查
《上海法院类案办案要件指南》系列丛书导读第31期丨房屋征收补偿决定的审查
原创 上海高院研究室 中国上海司法智库 昨天
专栏介绍
类案办案要件指南
上海市高级人民法院为促进法律适用统一工作，制订了《类案办案要件指南编撰三年规划2019—2021》，力争通过三年时间，形成一批实用性强、可操作的类案办案要件指南，实现常见类案问题全覆盖。在全市三级法院的共同努力下，第一批13个类案办案要件指南编撰工作均已完成，逐一经高院审判委员会审议通过，并汇编出版《上海法院类案办案要件指南》系列丛书的第一册、第二册和第三册。三册共围绕1317个法律适用问题，逐项梳理、归纳类案审查要件和注意事项，附以相应的规范指引（含《民法典》及最新司法解释）和典型案例402个。第二批20个类案办案要件指南正在修改完善中。
本丛书的编撰出版凝聚了上海法院数十载的审判智慧和经验结晶。为了更好地展现、分享、传承上海法院推进法律适用统一的系列成果，尽最大努力凝聚法律共同体共识，本栏目将持续节选《上海法院案办案要件指南》系列丛书的部分内容，旨在全面提升法律共同体的司法认知和适法统一能力，选取类案指南中的要点内容，以供大家学习和交流。
编者按
由于旧城区改造工作涉及面广、工作量大,大量的房屋征收类行政案件也由此产生,其中又以房屋征收补偿决定案件最为突出。为妥善审理该类案件，统一裁判思路，上海法院集结一线审判业务专家撰写了《房屋征收补偿类案办案要件指南》（全文3万余字），该指南结合司法实践中最常见、最多发的案件类型，围绕47个法律适用问题，梳理审理要点、提炼裁判规则。该指南还梳理相应的规范指引，并附以22个典型案例。
本期刊发房屋征收补偿类案办案要件指南节选（二）：《房屋征收补偿决定的审查》。
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房屋征收补偿类案办案要件指南之房屋征收补偿决定的审查
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一、行政职权的审查
【审查要点】
房屋征收补偿决定应当由作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出，并在房屋征收范围内予以公告。作出房屋征收决定的市、县级人民政府以外的其他机关无权作出房屋征收补偿决定。
【注意事项】
房屋征收补偿决定书末尾加盖的公章一般应为人民政府征收补偿专用章，极少数案件里曾出现过加盖房屋征收部门公章的情况，导致该决定书在形式上不合法，依法应予撤销。
二、行政程序的审查
对行政程序的审查，主要是指人民政府在作出房屋征收补偿决定的过程中是否完整履行了相关程序，根据规定，对人民政府作出房屋征收补偿决定的程序审查主要包括以下几个环节：
（一）报请作出房屋征收补偿决定的审查
【审查要点】
房屋征收部门报请人民政府作出房屋征收补偿决定的材料包括以下几方面内容：
1.报请作出房屋征收补偿决定的报告；
2.对被征收房屋权属及租赁关系的调查资料、被征收房屋分户评估结果及复核评估、鉴定结果；
3.对被征收人、公房承租人的具体补偿方案；
4.用于房屋征收补偿决定的安置房屋的相关证明材料；
5.房屋征收部门与被征收人、公房承租人在征收补偿方案确定的签约期内无法达成补偿协议的，需要提交双方协商的过程材料，一般为书面的协商记录；
6.被征收房屋所有权人不明确的，需提交房屋勘察记录、公证机关出具的证据保全文书及相关情况说明；
7.其他与房屋征收补偿决定有关的材料。
【注意事项】
根据规定，房屋征收部门与被征收人、公房承租人在征收补偿方案确定的签约期内达不成房屋征收补偿协议或被征收房屋所有权人不明确的，才由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的人民政府作出房屋征收补偿决定。其中被征收房屋所有权人不明确主要是指以下几种情形：（1）被征收房屋产权存在争议，征收补偿协商期限内不能通过协商、仲裁、诉讼等方式明确产权的；（2）被征收房屋产权人下落不明，无法确认被征收房屋产权人的；（3）被征收房屋无产权关系证明的（如相关各方对房屋权属问题无异议，也可视为产权人明确）；（4）短时间内无法查明被征收房屋产权的合法所有人的。
在被征收房屋所有权人不明确的情况下，房屋征收部门不能与明确的主体签订房屋征收补偿协议，只能由作出房屋征收决定的人民政府对被征收房屋作出房屋征收补偿决定。此种情况下房屋征收部门报请时除应对被征收房屋产权争议情况作详细说明并提供相关材料之外，还应当提供后续可供选择的处理方案。如先将征收补偿款或安置房屋予以提存，待相关争议解决后再进行安置补偿，等等。
在对报请作出房屋征收补偿决定的报告的审查上，应从形式上注意报请报告末尾是否盖有房屋征收部门征收补偿专用章，报请日期是否在协商调解日期之后，报请报告是否包括了对被征收房屋分户评估报告申请复估、鉴定以及复估、鉴定的结果等内容。
（二）召开审理调解会的审查
【审查要点】
审理调解会记录形式要件是否齐备、合法，审理调解会的时间、地点、参加人员信息是否准确，审理调解会相关材料（房屋征收部门报请报告、审理调解会通知、居住困难户保障补贴征询材料等）是否实际送达。若未召开审理调解会或因房屋征收部门送达程序违法致使被征收户未参加审理调解会，依法应予撤销被诉房屋征收补偿决定。
（三）作出房屋征收补偿决定期限的审查
【审查要点】
人民政府应当于房屋征收部门报请之日起30日内作出房屋征收补偿决定；有正当理由的，可以延长30日作出。因此，人民政府作出房屋征收补偿决定一般不得超过30日，最长不得超过60日，且必须提供相关延长审理期限的决定。人民政府超出规定期限作出房屋征收补偿决定的，属程序违法，若并未对被征收人、公房承租人造成合法权益损害，则应当判决确认所作房屋征收补偿决定违法。
（四）对房屋征收补偿决定书的审查
【审查要点】
主要审查房屋征收补偿决定书是否在形式上符合法律要求，相关必要元素是否齐备。具体包括以下几方面内容：
（1）房屋征收部门、房屋征收实施单位（如有）与被征收人、公房承租人（包括代理人）的姓名或名称等基本信息；
（2）房屋征收部门与被征收人、公房承租人争议的事实和理由；
（3）人民政府认定的基本事实、理由和适用的法律依据；
（4）房屋征收部门或房屋征收实施单位提供的被征收户具体补偿方案；
（5）告知被征收人、公房承租人申请行政复议、提起行政诉讼的权利及期限；
（6）人民政府名称、房屋征收补偿决定日期并加盖人民政府专用公章。
（五）房屋征收补偿决定送达、公告的审查
【审查要点】
房屋征收补偿决定是否按照直接、留置、邮寄、公告等送达的方式送达到被征收户代表手中，受送达人信息和送达地址是否正确，送达文件名称、收件时间是否准确，送达凭证上收件人、见证人的签名是否规范，公告张贴照片是否规范。
（六）其他相关问题的审查
如果房屋征收因某些原因未进入补偿决定程序，如房屋征收部门与被征收人、公房承租人已签订房屋征收补偿协议并将被征收房屋拆除，但由于种种原因致使协议无效或解除，房屋征收部门又不履行报请作出房屋征收补偿决定的法定职责，造成僵持局面久拖不决。在这种情况下，被征收人、公房承租人理应获得申请救济的相关权利。若其向法院提起履职之诉（以向行政机关申请为前提），对履职之诉的对象可具有选择权，其可以起诉要求房屋征收部门履行报请人民政府作出房屋征收补偿决定的法定职责（由基层人民法院管辖），也可以起诉要求人民政府履行作出房屋征收补偿决定的法定职责（由中级人民法院管辖），然后由人民政府责令房屋征收部门报请人民政府作出房屋征收补偿决定。两种起诉方式都可以促使房屋征收部门履行报请职责，最终实现对被征收人、公房承租人合法权益的保障。
三、事实认定的审查
（一）征收补偿方案及签约率的审查
【审查要点】
对基地征收补偿方案仅作基本审查，即补偿方案形式是否合法，对其内容的合法性审查一般在房屋征收决定案件中进行。
对签约率通常也仅作基本审查，即签约户数是否达到了总征收户数的生效百分比，签约期内签约率达到生效比例的结果是否在征收范围内进行了公告，以及公告形式是否合法，等等。
【注意事项】
基地征收补偿方案一般在房屋征收决定公布时作为附件一并进行公示，系对被征收地块范围内征收政策、操作口径的详细说明。房屋征收决定与房屋征收补偿决定是相互独立的两个行政行为，因此房屋征收补偿决定案件当事人直接对征收补偿方案提出异议的，法院一般不予审查。此外，房屋征收补偿决定案件当事人以房屋征收决定正在诉讼为由要求房屋征收补偿决定案件中止审理的，由于房屋征收决定一经作出即具有公定力，除行政机关自行撤销或法院判决撤销等情形外，对当事人要求中止审理的诉请，法院一般不予支持。但是，若房屋征收补偿决定经法院审理后进入强制执行程序，则只有等待房屋征收决定案件审结确认合法后方可进行。
签约率只有达到一定比例，征收范围内签订的所有房屋征收补偿协议才会正式生效，反之则征收工作停止。根据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》的有关规定，生效签约率由区（县）人民政府确定，但不得低于80%，实践中以85%的比例居多。目前，房屋征收部门的通行做法是将已签订房屋征收补偿协议的被征收人、公房承租人信息公布于被征收地块公示栏、电子公告栏等处，当事人对签约率的真实性提出异议的，或者以政府信息公开的名义申请公开征收范围内所有已签订的房屋征收补偿协议的，除非有证据证明签约率确未达标，否则法院一般不予支持。
（二）征收实施单位及房屋评估机构的审查
【审查要点】
对征收实施单位的审查包括其是否具有合法的营业资质、委托征收的协议是否合法、具体的委托征收事项范围有哪些，等等。对征收工作人员的审查则包括对相应委托书内容的审查，征收工作人员是否具有工作资质、工作证件是否符合规范，等等。
对房屋评估机构的审查需注意以下几点：一是房屋评估机构本身是否具有房屋评估资质，即房屋评估机构是否具有合法的营业执照、房地产估价机构资质证书、房地产估价机构备案证书等法律规定的资质证件。二是房屋评估机构的选定程序是否合法，根据规定，房屋评估机构由被征收人、公房承租人协商选定；若征收地块规模较大，被征收人、公房承租人较多导致无法进行充分协商或协商不成的，则可通过多数决定（投票）、随机选定（摇号或抽签）等方式确定。经确定的房屋评估机构，还必须在征收范围内进行公告。三是房屋评估机构选定的时间点，目前相关法律法规并未对此进行明确规定，各地做法也不尽相同，一些被征收人、公房承租人对于在房屋征收决定作出之前便选定评估机构的做法不认同，认为程序违法。我们倾向认为，只要房屋评估报告的作出程序及估价时点不违反有关规定，房屋征收决定作出之前选定房屋评估机构并无不可。
（三）被征收房屋评估价格的审查
【审查要点】
被征收房屋评估价格分为征收范围内居住房屋评估均价和（非）居住房屋分户评估单价，评估价格原则上一般以房屋征收决定作出之日为评估时点。
评估均价是指征收范围内居住房屋评估总价与总建筑面积之比，反映的是征收范围内房地产价格的平均水平。对评估均价的审查，主要审查其估价时点是否正确、公告形式和范围是否合法。当被征收房屋评估单价低于评估均价时，是否以评估均价为标准计算被征收房屋价值。
法院对评估单价的审查主要通过对分户评估报告的审查来实现，如审查分户评估报告是否实际送达、公示，分户评估报告是否告知了相应的申请复估、鉴定的权利和期限，被征收人、公房承租人是否在相应期限内提出了复估、鉴定的申请，以及复估、鉴定的结果如何，等等。
（四）被征收人、公房承租人和被征收房屋建筑面积的审查
【审查要点】
被征收人、公房承租人以房屋征收决定作出之日合法有效的房地产权证、公房租赁凭证、公有非居住房屋租赁合同计户，按证计一户补偿，一户只能享受一次套型面积补贴、奖励费。被征收人以房地产权证所载明的所有人为准，公房承租人以公房租赁凭证所载明的承租人为准，公有非居住房屋承租人以相应的公有非居住房屋租赁合同所载明的承租人为准，其他更具体的情形可参照上文第二部分“一、原告主体资格审查”的相关内容。
被征收房屋为私房的，其建筑面积以房屋征收决定作出之日合法有效的房地产权证书和房地产登记簿记载为准；房地产权证书和房地产登记簿记载不一致的，除有证据证明房地产登记簿确有错误外，以房地产登记簿为准。
未经登记的私房，以相关批准文件记载的建筑面积为准，实际建筑面积小于相关批准文件记载的建筑面积的，以实际建筑面积为准。相关批准文件未记载建筑面积，以房屋行政管理部门认定的房屋调查机构实地丈量的建筑面积为准，超出房屋建造批准范围的搭建部位不予认定建筑面积。
被征收房屋为公房的，以房屋租赁合同记载的建筑面积为准。承租公有非居住房屋的，以公有非居住房屋租赁合同记载的建筑面积为准。承租公有居住房屋的，按公房租赁凭证记载的独用居住部位的面积（使用面积）作为换算建筑面积的基数。经认定为公房居住面积（建筑面积换算基数）的，上海市范围内按下列换算系数计算建筑面积：
（五）被征收房屋货币补偿金额的审查
【审查要点】
被征收房屋为私房的，被征收房屋货币补偿金额=评估价格+价格补贴+套型面积补贴（如有）。被征收房屋为公房的，被征收房屋货币补偿金额=评估价格×80%+价格补贴+套型面积补贴（如没有就不加）。
（六）其他补贴金额的审查
【审查要点】
人均建筑面积不足22平方米的被征收户，增加居住困难户保障补贴，但已享受过经济适用住房政策的除外，增加的保障补贴可以用于购买产权调换房屋。
居住困难户保障补贴之外的其他补贴项目，如未见证面积补贴、家用设施移装补贴、搬迁费、无搭建补贴、室内装饰装修/装潢补偿、停产停业损失补偿、营业执照补贴等，按被征收地块征收补偿方案进行分别计算，对于选择全货币补偿自行购房的，还可给予自行购房补贴。
（七）安置房屋的审查
【审查要点】
对安置房屋的审查主要包括以下几个方面：
1.安置房屋是否属于现房；
2.安置房屋是否属于就近房源；
3.安置房屋是否属于增补房源；
4.安置房屋产权证明是否齐备；
5.安置房屋评估价格是否合理；
6.安置房屋数量是否合理。
【注意事项】
1.安置房屋原则上应为现房，实践中也多是以现房为主。但部分被征收地块由于现房房源不足等原因，可能会出现期房安置的情形。期房安置应慎重，对相关内容应当进行严格限制和审查，如对以下问题应当予以特别留意：①期房价值，由于期房正处于建设之中，设计面积与实际建成面积之间可能存在误差，因此对于期房价值的评估也可能存在误差，这一点需在审查时予以注意。②周转用房，由于被安置居民从搬出被征收房屋到期房建成后实际入住之间存在一段过渡时期，这一时期对于被安置居民居住权益的保障应当有所体现，房屋征收部门提供周转用房的，该周转用房应当属房屋征收部门所有（或有权调配），房屋上无其他权利设定，并不得影响被安置居民的居住、使用权益。③临时安置费补贴，房屋征收部门以提供临时安置费/过渡费补贴等形式来保障过渡时期被安置居民居住权益的，临时安置费/过渡费补贴的具体数额应以能够保障被安置居民居住需求的房屋市场租金为基准，视具体情形上下浮动，法院可结合时间节点、地理区位等案件的具体因素进行综合审查。④期房交付时间，采用期房安置并进入司法审查程序的，法院可明确要求房屋征收部门在一审判决作出之前确保安置房屋可实际交付使用。
2.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第三款的规定，因旧城区改建征收个人住宅的，应当提供改建地段或就近地段的房屋。相应地，因旧城区改建以外的其他原因启动房屋征收的，也可提供异地安置房源。法院审理过程中，对于“就近”一词含义的理解是一个较为集中的争议点，一般而言，“就近”安置房源指的是旧城区改建地块所在行政区域（县、区）或相邻行政区域的安置房源，在上述区域范围内的安置房源，法院一般可予认可。实践中许多被征收地块因就近安置房源有限，采取了“先签约、先选房”等操作办法，使得很多因签约未成而进入到征收补偿决定程序的被征收户，当人民政府作出房屋征收补偿决定时采用异地房源进行了安置。对于这一情况，法院应结合法律法规规定、被征收地块房源情况等因素进行综合判定。
3.增补房源是指安置房屋不在征收开始时公布的安置房源范围内，而是随着征收的进行导致房源不足的情况出现后，房屋征收部门又额外调配、增加的安置房源。增补房源并非不能作为合法的安置房源，而是必须经过合法的公告程序才可以。安置房屋属于增补房源的，除对增补房源的区位、价格、产权等因素进行审查外，还必须对其公告程序进行审查。采用未经公告的增补房源对被征收居民进行安置的，所作房屋征收补偿决定违法，依法应予撤销。
4.安置房屋的产权必须完整才可进行产权调换，因此对安置房屋产权情况的审查就尤为必要，具体包括对安置房屋产权证明、竣工验收证明等材料的审查。此外，还应当排除安置房屋上有其他权利（如抵押权）设定的情形，有权利瑕疵的房屋不得作为安置房源进行安置。如果安置房屋的产权尚未齐备，但经房地产交易部门备案确认可办理产权过户手续，即不实际影响房屋产权调换的，法院也可以认定安置房屋符合安置要求。
5.安置房屋的评估价格由相应的房屋评估机构出具，一般与被征收房屋评估机构相同，评估日期原则上为房屋征收决定作出之日。对安置房屋评估价格的审查主要包括：安置房屋的评估程序是否合法，评估价格是否合理，评估价格能否体现所在区域新建商品房的一般价格水平，以及一定时期内评估价格的波动是否符合房地产市场的变化趋势，等等。此外，部分征收地块作为安置房屋的配套商品房是由政府调拨的，价格也是政府直接定价，并未经过房屋评估机构评估。由于政府定价一般会低于市场评估价，更加有利于对被征收人、公房承租人，所以对此价格一般不进行特别审查。但同样有例外，司法实践中曾出现过不同案件采用同一小区的配套商品房作为安置房屋，在房价上涨的背景下，后调拨房屋的定价居然大幅度低于先调拨房屋的定价，虽然属于极个别情形，但法院进行审查时仍需有所留意。
6.对安置房屋数量的审查是一个合理性审查，即在被征收房屋补偿金额一定的条件下，最终的安置房屋是否能够保障被安置居民的居住需求。在补偿金额较为充足、被安置居民较少的情况下，安置房屋的数量一般可以满足实际的居住需求。在补偿金额有限且被安置居民较多的情况下，则应当尽量增加安置房屋的数量以满足被安置居民的实际居住需求，必要时还可以让被安置居民支付一定差价来增加安置房屋的套数。被征收人、公房承租人申请过居住困难户保障补贴且予以通过的，安置房屋的数量（房屋结构、居住面积）必须能够保证被认定为居住困难人口的居住条件符合有关规定。除合理性因素外，很多征收地块还会在征收补偿方案中明确限制可购买安置房的数量及面积，这些都是法院在审查安置房屋数量时应当予以考虑的因素。
四、法律适用的审查
【审查要点】
《国有土地上房屋征收与补偿条例》
《国有土地上房屋征收评估办法》
《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》
【注意事项】
上海市范围内，涉及房屋建筑面积认定、居住困难户保障补贴等具体操作方面，还可能适用包括《上海市人民政府关于批转市住房保障房屋管理局制订的〈上海市国有土地上房屋征收补偿决定的若干规定〉的通知》（沪府发〔2012〕73号）《上海市住房保障和房屋管理局关于贯彻执行〈上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则〉若干具体问题的意见》（沪房管规范征〔2012〕9号）等规章或规范性文件，应当一并予以审查。