特别推荐 | 贾康：防范系统性金融风险中的地方债优化管理

（本文系贾康先生在第二届金融科技与金融安全峰会上的讲话）

尊敬的各位领导，各位嘉宾，各位专家，各位企业界朋友，我很高兴能有机会在这个峰会上和各位做个交流。我注意到我们峰会上有主题上的两个关键词，一个是金融科技，一个是金融安全。关于金融科技，过去在很多场合我都发表过自己研究得出的一些看法意见，我比较强调，“发展中规范”和“规范中发展”这一对关系的权衡与金融科技创新发展的密切关系。今天，想更侧重于金融安全谈一些看法。各位可能会关注，我们在贯彻十九大精神、推进供给侧结构性改革中间，现在方方面面都提出要重视地方债的风险管理，这显然与金融安全有比较直接的关系，也是属于中央金融工作会议和十九大之后，决策层面提出的“三大攻坚战”之一的内容，就是怎么样防范金融风险。

我认为特别关键的，是首先在概念上要强调，中央精神是要防范系统性风险，实际生活中这个系统性风险，将是表现为带有颠覆性破坏作用的风险，而与它相关的矛盾累积，风险因素逐渐的累积，是从一个一个的风险点上演化过来的，那么现实生活中防范金融风险，可不可以我们看到一个风险点，就上去把它死死摁住，是不是由此就解决了中央所说的问题？绝对没有这么简单。因为在某种意义上讲，金融活动、投融资活动、经济的活动，风险是无处不在的，并不是我们看到每一个风险点，就把相关事情按严防死守方式摁住不动，我们就解决了供给侧结构性改革里面创新发展相伴随的风险防控问题，这反而会带来“从一个极端走到另外一个极端”，必然出现把一切试错空间、创新空间都封死的局面，这可不是贯彻中央的精神实质，这是走偏。实际生活中间应该怎么掌握好？当看到风险点以后，往往还要考虑给出一定弹性的创新中的试错空间，同时又能够有效防范系统性金融风险，这确实具有一定的复杂性和挑战性。

今天时间关系我只能就地方债的问题简单谈一下自己的相关认识。

地方债的管理问题，其实在前面一轮我们国家的《预算法》实现修订之后，已经有了一个总体来说“开前门堵后门”的治理方案。地方债怎么借、怎么用、怎么还，《预算法》规定得相当清楚，各个地方是以省级行政区为单位和中央按年度来谈好一个各地总额、分成空间的地方债发行规模，里面一般的债务和专项的债务怎么样做出必要的搭配，都安排了，然后切块到各个省级行政区，其后由各个省级行政区在预算程序里解决怎么借、怎么用、怎么还的全套管理和风险控制问题，再把自己拿到的规模切块给下面的基层。如果按照这个框架来说，应该讲有了一个卡住两头的全局安排：这一头卡住的是地方债阳光化发行了，但是总规模是能够阳光化控制，另外一头是原来产生大量隐性负债的融资平台，明确了一律不允许再发生新的隐性负债，必须进行市场化转制。地方债这块，能解决各地方的发展战略所需要有偿投资的相当一部分问题，但并不能解决全部问题，剩下的一些投资方面，地方政府还要在创新发展中间积极运用PPP，就是政府与地方资本合作，近些年成为鼓励创新的重点，作为积极推动的事项，政府管理部门的姿态非常明显。

但现在这一段时间，为什么大家的感受是有了上述这样一个框架之后，仍然对地方隐形负债的卷土重来忧心忡忡，管理部门为什么一再强调要防范地方债风险？网上也不时听到消息，说哪个地方有地方债规模过大的问题、可能撑不住的问题。我觉得具体分析，可能有三个角度，第一是在PPP这方面有担心，就是搞了所谓假PPP、伪PPP，实际上增加了负债。第二是有些地方平台，在实行市场化转制中暗度陈仓，仍在形成地方隐形债。第三是现在越来越被地方政府重视的产业引导基金，是不是在推进过程中间又出现了地方隐性债务问题，地方过度举借了由地方政府承担的债务。

这三个方面，首先我谈一下PPP这个概念之下的问题，我不太赞成现在简单地看着不顺眼动不动就给PPP项目盖上假PPP大帽子，关键是要说清这个具体项目出现了什么样不合理的隐性负债的风险因素和不规范的问题，作实事求是的分析，进而在企业和政府合作的创新发展过程中间，去化解与PPP相关的过度和隐性负债的问题。我觉得还需要继续延用我们当年解决融资平台产生大量地方债时运用的重要的哲理，就是“大禹治水”的智慧，有堵有疏，疏堵结合，但注意“堵不如疏”，能够以疏得以解决的问题，就不必一味地堵。

这方面具体展开，我想结合着现在听到的管理部门担心PPP里的风险点，来做一些针对性的讨论。

第一个就是说PPP可能产生和名股实债的问题，这大概有两种情况，一种是说PPP形成的开发主体——SPV项目公司的股权结构里面，企业方面所持的股份和地方政府方面，形成了一个回购条款，可能是附加协议形式，也可能是暗中协议形式。这种附加条款是说现在先把PPP项目做成，做成以后若干年内，政府实际上把钱又以回购股权的方式还到企业手里，企业股权被政府回购后，他就全身而退了，这样就变成了企业名持股而地方实负债，这个问题显然在我们说“堵”的方面，要做出文件指导上的明确规范，并要加快行成PPP的条例，以后还要争取上升到法，规矩上是不允许存在这样的附加条款、暗中协议，但是相关的“疏”的方面是什么呢？我觉得这个问题如果考虑疏导，是有未来广阔的相关股权规范交易前景的。我们必须承认，企业决策人要做PPP项目，他必然有一个考量：这个项目一做就是20年、30年、50年甚至更长久，这个时间段内的不确认性是否在他心里面产生一个匹配：我实际上很难保证以好几十年的时间段来持股，如果没给我回购条款，我担心当我想把股权退出的时候没有通道——这种担心如果阻碍了企业下决心做项目，是不能够由政府方面强制他、逼着他跟政府签字的，更合理的“疏”是什么呢？就是要知道我们已经有了金融资产交易平台，有了这个制度平台提供的股权退出通道，在PPP大发展中间，是天津跟上海相隔一天都挂牌成立了金融资产交易中心，而且交易中心成立的时候，就非常明确的说明，特别对应的类固定收益金融产品，也就是大量发生于PPP发展中间的股权可形成的交易产品，既然这个股权交易平台机制是存在的，我们就很有必要按这样一个疏堵结合中已有的通道、规范化的交易平台，这样一个制度环境，来理解和处理怎么样防范名股实债的问题。这方面如果我们注意到“疏”的问题，实际上是增强了企业做PPP的信心，也可以清楚交代在这个方面我们怎么防范“名股实债”的风险。这样一个交易平台，据我了解很多金融界的专业人士高度重视，有些金融界专家说，一般的金融交易是高中生、本科生水平，我们就要特别专注于研究生水平做股权交易，而且对应着以后一定会得到大发展的股权交易市场，这不是一个可匹配在一起产生的环境和市场供需的良性互动吗？

还有一个所谓的名股实债问题，是指责股权比重过低，政府也好企业也好，股权比重过低，而债权比重过高。那么分门别类的项目里面，管理部门可以给出指导性的下限，就是股权比例不应低于多少。但我认为也不应该把具体量值僵化，下限不应该做出很绝对的事情。对PPP创新我观察，某些PPP项目，政府实际持股直观看似乎都不存在，比如固安案例。现在发展委托财政的示范项目名单里面都有它的一席之地，是用政府开发的PPP迅速改变一个地方辖区的面貌，实现了超常规发展。固安政府开发的PPP，政府方面的股权直观地看是找不着的，当然政府在这里面发挥着不可替代的作用，首先是“政府主导”要与社会资本方形成规划协议，这方面政府必须要同意，以政府主导方式拍板，然后供地，后面就是“企业融资、市场运营”，政府不用出名义上的股权，靠华夏幸福招商引资，建设和运营产业新城，连片开发的结果，是“政府主导、企业融资、市场运营”带来超常规发展的绩效提升，使固安迅速崛起为引人注目的增长极趋势，那里的老百姓得到了十多年前想都想不到的生活质量的提高，满足美好生活的需要。从这种案例来看，你一定要说政府股权这方面要达到什么样的水平，我觉得不宜说得太细，因为连片开发，国际上虽然承认这一概念，但是没有形成兴奋点，现在中国都可能普遍成为兴奋点，还要在探索中发展。我们已经注意到，央企现在也有各种大手笔的在汕头的连片开放等等案例，这种开拓探索中，是需要管理部门实事求是地考虑到我们怎么样给出一定的创新空间和一定的弹性处理与指导。

还有，我认为不宜把BT作简单的否定。在理论上的框架，应该是广义PPP中包含BT，现在有关管理部门的态度似乎是完全不可取，还要警惕地方暗中搞了拉长版的BT。我认为地方防范BT产生的负债风险是有道理的，如果从BT来看，没有运营期，是把政府一下做不出来的事情由企业垫资来做，然后政府分期付款解决企业投资完成回报的问题。从整个的建设项目看，能够提前把项目建好使之发挥实际效应，这当然也是一个创新机制，运用得好，会产生正面效应的机制，但运用不好，就可能会产生过大规模的政府负债。在某些特定情况下，可能别的选项都不行，只好用BT。比如，凉山州的精准扶贫，立军令状，必须解决。这几年之内，山区、民族聚居区的脱贫任务，那么“要想富先修路”，中央一讲精准扶贫，当地就意识到有五条山区造路是非建不可了，怎么建呢？所有别的选项都不可能，那么只剩下了BT。凉山州与太平镇这个民营企业签约，建设这五条路，不提BT，实际上就是BT，可能带有拉长版特征的BT，所以不能完全否定BT在实际现实生活中的必要性，但是要防范它的风险。这个风险怎么样防范？就不能按照简单堵死的方式去解决，仍然是疏堵结合，而且特别要注意疏导。还有“保底”的风险问题，由政府一方来兜所有的风险使企业保底，肯定是不对的，我们在规则上要禁止出现这种情况。但是如果要从疏的角度来看，企业参加PPP，是出于在商言商的立场，他要取得的是有较大把握、可预期的“非暴利但可接受”的投资回报，可以覆盖很长时间段的这种水平上的投资回报，如果不能够达到他预期的保底，他是不会签这个字的。显然这个预期的保底，要“八九不离十”地实现，怎么样实现？要靠规范化，第一是以法制化保障协议执行，法治保障协议能覆盖PPP整个生命周期。第二要靠阳光化，方方面面都要知情，包括公众知情，约束着政府企业都讲规矩，都按照原来的协议严格执行。还有专业化，以高水平专业化的力量，使预期保底能够尽可能地接近，八九不离十地实现，这就是从“疏”的角度来说，我们要把该做的事情做好，不应简单地只是批评“保底”的考虑。企业必然是要考虑加入PPP项目的，能够达到他预期的保底的，我们要在疏导这方面做好配套的事情。

还有PPP的资产负债表的问题，从专业化的角度，我认为必须承认PPP投融资产生的负债，不可能完全只对着企业，怎么可能以伙伴关系一起来做投融资，地方政府和这个项目的负债完全没有干系呢？从官方早就认可的政府付费里面具体的“可行性缺口补贴”来看，三年预算滚动规划这种补贴支出，你可以认为不是负债，那是预算安排的支出，那么三年以后要覆盖好几十年的这样财力支出，那是什么呢？那就是专业上术语所说的或有负债，所以我们要尽快把PPP资产负债表和与之相关的会计准则、财务规则这些事情阳光化地处理好。对比全球都在探讨，中国应该积极参加这一规则制订的过程。我们在这方面，绝对不应陷入极端化思维，说地方政府做PPP不应增加任何的负债，不可能，就是至少要把或有负债这个事情说清楚，大家才能更有信心，才能更实事求是地处理PPP项目整个生命周期里的负债风险防范问题，使之得到更好的相关会计管理规则的匹配。

最后一点是财政承受能力论证。我们有关部门已经规定的天花板是清楚的：一个地方政府年度内公共收支预算的10%为限，算下来不超出10%的天花板，就是约束。但是具体要碰天花板的时候，是可以有专业力量来帮助做弹性处理的，比如说一年内有几个项目积累，已经要触碰天花板了，专业团队的力量可提供做出调整方案，使一部分补贴财力转移到后续年度，做平滑处理，所以如何不突破天花板，是可以有一定弹性的。另外就是这个天花板真过不去的情况下，一般公共支出到此为止了，是不是还可以在地方政府预算体系里面的基金预算上打些主意呢，其中的活钱也可以去支持PPP。业务管理部门说，我们从来没有否定这种运用的可能性，但是有些地方同志担心，在现在这种风控氛围之下，生怕一动就出毛病，生怕这个事情没有明确的、正面的文件表述情况。我做了以后反而会有麻烦。这就需要我们考虑他相关的内在逻辑，考虑创新过程中间应该有的弹性空间的心态，我认为这都是地方预算的钱，为什么就不能用基金预算适当支持PPP呢？在有一定约束的条件下，这还是符合阳光化、法治化、专业化的原则去支持PPP的，这个方面的问题也仍然值得探讨。

最后，还要强调的，仍然是疏堵结合。至于说原有融资平台，可能产生的问题相对好解决，就是要坚定不移的让它做市场化转制，不能够再发生新的地方负债。产业基金，同样要做具体的分析，不能把产业基金掐死。现在有的说法是要把产业基金完全停下来，我觉得这是不对的，还是应分析问题，必要的稳一稳不是“叫停”，是要解决问题，在防范系统性风险中继续创新发展。

以上认识请大家批评指正，谢谢大家！

贾 康 介 绍

第十一届、十二届全国政协委员、政协经济委员会委员，华夏新供给经济学研究院首席经济学家，中国财政科学研究院研究员、博导，中国财政学会顾问，中国财政学会PPP专业委员会主任委员，国家发改委PPP专家库专家委员会成员，北京市等多地人民政府咨询委员，北京大学等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受朱镕基、温家宝、胡锦涛和李克强等中央领导同志之邀座谈经济工作（被媒体称之为“中南海问策”）。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革：新供给简明读本》、以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”），2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017年领衔出版《中国住房制度与房地产税改革》、《新供给：创新发展，攻坚突破》、《构建现代治理基础：中国财税体制改革40年》等。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大数据统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。