最高法判例：农村无证房屋的合法性认定
☑ 裁判要点
长期以来，由于农村建房和产权管理不够规范，导致农村出现很多无证房屋。但无证房屋并不等于违法建筑，不能一拆了之，对于农村的此类房屋，行政机关或人民法院在调查处理过程中，应当综合考虑房屋建成时间和动机、土地性质和使用权、房屋来源、使用情况、居住权益保护、当时立法状况等多种因素认定其合法性或正当性，进而确定如何补偿或赔偿。本案中，涉案房屋由村委会建设并转让给被拆迁人，被拆迁人长期正常使用该房屋，系其合法财产，无证并非由被拆迁人自身原因造成，不宜认定为违法建筑。按照赔偿不低于补偿的原则，考虑到该区域其他被拆迁人已获得的补偿安置利益以及近几年补偿标准的变化情况，人民法院在审理过程中未按拆除时的补偿标准而是按当地现行补偿标准予以赔偿，更有利于保护当事人的合法权益。
☑ 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）最高法行赔申31号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）李某。
委托诉讼代理人魏朝蓬，山东鲁瑞律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）济南市人民政府。
再审申请人李某因诉济南市人民政府行政赔偿一案，不服山东省高级人民法院(2017)鲁行赔终17号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李智明、审判员耿宝建、审判员杨科雄参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
李某向济南市中级人民法院起诉称：1998年5月1日，李某购买了龙洞村委会出售的沿街门头房，总建筑面积为230.72平方米。2009年济南市人民政府设立的济南市龙洞地区建设领导小组奥体中心项目部对该区域土地进行征收，在双方没有达成拆迁协议的情况下，对房屋强制拆除。生效判决已经确认该强拆行为违法。2016年5月24日，李某向济南市人民政府提出行政赔偿申请，济南市人民政府在两个月的时间内没有作出是否赔偿的决定。故请求人民法院判令济南市人民政府对违法拆除李某房屋进行安置或补偿690.778万元。
济南市中级人民法院经审理查明：济南市中级人民法院(2015)济行初字第522号行政判决书第2页载明：'经审理查明，1998年5月1日，原告与龙洞村委会签订合同书，购买位于龙洞村南端路西一层五间门头房一处。2010年12月4日，奥体项目部向原告送达拆迁通知，载明：前期你户所处集体土地已被征用，你户所属农村集体经济组织成员已在锦屏家园进行了房屋安置，并已迁入新居。目前村内绝大多数村民的房屋已拆迁完毕，但你户至今房屋未拆除，现已影响到龙洞片区工程建设。请你户在2010年12月15日前将有用物品拆(搬)走，其后在场地整理时，将您的遗弃物作废弃物处理。2011年3月30日，原告的上述门头房被拆除。”
另查明：2015年10月22日，该院对李某要求确认济南市人民政府作出的行政强制违法一案作出（2015）济行初字第522号行政判决，内容为：＂确认济南市人民政府于2011年3月30日拆除李某位于济南市××下区××办事处龙洞村南端路西门头房的行为违法。”济南市人民政府不服，提起上诉，山东省高级人民法院经审理后于2016年5月13日作出（2016）鲁行终278号行政判决，驳回上诉，维持原判。现上述法律文书皆已发生法律效力。
再查明：李某于2016年5月24日向济南市人民政府申请行政赔偿，要求对违法拆除的房屋进行补偿、安置，济南市人民政府未在法定期限内作出任何答复。李某不服，遂提起本案行政赔偿诉讼。
还查明：庭审过程中，李某自认，其名下有3套房产，另外两套房屋都已经签定协议，分别进行了补偿，但涉案房屋没有达成协议，该房屋系李某从龙洞村委会购买的沿街门头房，没有办理房屋产权证书。
济南市中级人民法院认为：行政赔偿必须以合法权益受到损害为前提，李某应当对被强制拆除的房屋系其合法财产及对提出的安置或补偿690.778万元的主张承担举证责任。但对于涉案建筑物，李某既未能提供证据证明办理过规划、用地等合法审批手续及房屋权属证书，又未能对提出的安置或补偿690.778万元的主张提供有效证据及依据，故李某的诉请缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回李某的诉讼请求。
李宗友不服，提起上诉。
山东省高级人民法院二审认为：涉案房屋是李某于1998年通过与村民委员会签订购房合同取得。原审法院认为李某未能提供证据证明办理过规划、用地等合法审批手续及房屋权属证书，但涉案房屋建造于20世纪90年代并一直正常使用至房屋被违法强制拆除时，且当时农村行政管理不完善，原审法院判决济南市人民政府对李某合法途径取得的涉案房屋不予赔偿确有不妥。济南市人民政府在其强制拆除行为被确认违法的情况下应当赔偿李某的房屋损失。行政赔偿以支付赔偿金为主要方式，李某要求对其予以安置的诉讼请求不予支持。
涉案房屋是农村集体土地上建造的房屋，李某主张按照国有土地上周边房地产价格予以赔偿没有法律依据，不予支持。涉案房屋系于2011年被违法强制拆除，集体土地上的地上附着物补偿标准近几年有较大幅度提高，如果按照涉案房屋2011年被违法强制拆除时的补偿标准予以赔偿不足以保护李某的合法利益，故该院决定按照济南市现行集体土地上地上附着物的补偿标准确定赔偿数额。鉴于李某、济南市人民政府在原审法院庭审时对涉案房屋面积为230.72平方米均予以认可；二审期间，李某就房屋结构问题提交初步证据用于证明涉案房屋系钢混结构，对此济南市人民政府未提交相反证据，该院对涉案房屋结构系钢混结构予以确认。根据《济南市人民政府办公厅关于调整征地地上附着物和青苗补偿标准的通知》(济政办发〔2015〕16号)的规定，钢混结构房屋的补偿标准为每平方米1050元到1250元。从保障李某合法利益的角度，该院酌定依上述补偿标准的上限即按每平方米1250元予以赔偿，故济南市人民政府应当承担的涉案房屋的赔偿金额为288400元。
综上，原审法院判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。李某的上诉请求部分成立，应予支持。判决如下：一、撤销济南市中级人民法院(2016)鲁01行赔初5号行政赔偿判决；二、济南市人民政府于本判决发生法律效力之日起30日内赔偿房屋损失288400元；
李某本院申请再审，请求撤销山东省高级人民法院（2017）鲁行赔终17号行政赔偿判决第二项，改判被申请人对违法拆除的房屋进行安置或补偿690.778万元。理由：1、二审判决230.72平方米沿街门头房赔偿288400元，适用法律错误。在赔偿金的计算方式上，由于房屋已经灭失，应当以能够恢复原状的标准来给付赔偿金，即应当以判决时能够在同区位购买相同房屋的价格进行赔偿。同区位的住宅价格已达3.6万元每平方米。2、应当按照国有土地上房屋予以赔偿，因为涉案地区1996年就已划入城市规划区。
本院认为：涉案房屋系李某的合法财产，故济南市人民政府应当赔偿因违法拆除该房屋给李某造成的损失。涉案房屋是李某于1998年通过与该村民委员会签订购房合同取得，至2011年拆除时已使用13年，李某要求按现在周边新房的造价进行赔偿，没有依据。二审法院根据最新补偿标准的上限予以赔偿，数额适当。
关于再审申请人李某所提“参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行赔偿”的理由。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已经纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。本案涉案房屋所在集体土地于2010年被征收，但李某并未交出土地，因补偿标准分歧而未达成拆迁补偿协议，后于2011年被强拆，并不属于上述可参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的情形。李某的直接损失应为其就涉案房屋本应获得的征收补偿款。二审法院按照济南市现行集体土地上地上附着物的补偿标准确定赔偿数额是正确的。
综上，二审判决认定的事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。再审申请人李某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回李某的再审申请。
二〇一九年四月二十五日