▲行政诉讼“一事不再理”原则及“重复起诉”的判断标准

作者：马立群，西南政法大学行政法学院副教授

来源：《法学评论》2021年第5期

引言

2018年发布的《行诉法解释》第106条借鉴《民诉法解释》第247条的规定，确立了行政诉讼中一事不再理原则的适用范围和适用标准。在解释方法上，《行诉法解释》第106条以“重复起诉”作为技术性概念，概括了一事不再理原则的适用范围，并以当事人、诉讼标的与诉讼请求“三同说”作为判断重复起诉的标准。但直接借用民事诉讼法上的概念和判断标准同时也带来了一些新的问题。一方面，新增加的规范与沿用旧司法解释中的“重复起诉”概念具有不同的含义，导致同一概念在不同条款之间存在错位；另一方面，因行政诉讼自身的诉讼结构和实体法上的差异，民事诉讼法上“诉的同一性”判断标准无法直接适用于行政审判实践。

一、一事不再理原则及重复起诉的范围

（一）一事不再理原则的适用范围

在我国诉讼法理论中，一事不再理原则的概念存在狭义说与广义说两种观点。其中，狭义说认为：一事不再理原则是指对已有生效判决的案件不得再次审理；广义说认为：一事不再理原则除了既判力的作用以外，还包括诉讼系属的效力，即诉讼一经提起，就不得以同一案件再次提起新的诉讼。我国民事诉讼和行政诉讼司法解释均采用了广义的一事不再理原则。因此，界定一事不再理原则的法律效力，需要将其置于诉讼系属和既判力的效力体系中进行考察。

其一，诉讼系属的效力。诉讼系属是指因提起诉讼，在特定的当事人之间就有争议的法律关系受有管辖权的法院审判的状态。行政案件自法院登记立案时起产生诉讼系属。根据德国诉讼法理论，诉讼系属的效力从诉讼已经发生诉讼系属后产生，到诉讼终结判决产生既判力时终止。诉讼系属的效力包括两个方面：（1）一事不再理，指只要一个争议案件已经系属，则任何当事人不得再向法院就该争议再次提起诉讼。（2）管辖权恒定，指法院对案件的管辖权以立案时为准，立案时依法取得管辖权后，案件的管辖问题不随法院管辖区的变化和当事人住所地的变化而发生改变。

其二，既判力的效力。在行政诉讼中，既判力的作用主要包括以下三个方面：（1）一事不再理，即重复禁止效，其旨在阻止当事人在裁判生效后针对同一诉讼标的再次起诉，从而排除与前诉产生相同既判力的判决。（2）禁止矛盾裁判，即禁止法院作出与已确定判决相反的认定而造成矛盾的裁判。（3）禁止重复行为，也称行政行为重复禁止效，是指在事实和法律状态没有改变的情况下，在前一诉讼中败诉的行政机关不得针对相同的当事人并基于败诉理由作出一个新的行政行为。

（二）重复起诉概念的指涉范围

我国《行诉法解释》第106条使用的“重复起诉”既包括了诉讼系属的作用，也包括了判决的既判力。用“重复起诉”统一概括诉讼系属和判决既判力的作用，这虽然可以简化司法解释文本，并可以为行政审判提供统一的判断标准，但因“重复起诉”所包含的范围与国内已得到普遍传播的日本和台湾地区的概念范围存在冲突，从而带来了新的争议和解释难题。

此外，在实践中，法院和当事人已经普遍接受“一事不再理”这一概念，并将其作为裁判理由和答辩理由在法律文书中频繁使用。因此，相对于“重复起诉禁止原则”，在我国行政诉讼法的语境下，使用“一事不再理原则”这一概念更加准确。

（三）司法解释重复起诉条款中的概念错位

2018年《行诉法解释》第69条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（6）重复起诉的；……（９）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的。……”可见，在界定法律效果时，司法解释将重复起诉和既判力两者并列。第69条中使用的“重复起诉”仅指诉讼系属的效力；而“诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的”则是指判决的既判力。由此可以判断，第69条中的重复起诉与既判力概念之间并不存在包含关系。

新的司法解释增加的第106条规定了广义的一事不再理原则，重复起诉的概念中既包括了诉讼系属，也包括了既判力的作用，这就导致《行诉法解释》第106条与第69条使用的“重复起诉”这一概念产生了逻辑冲突。由于《行诉法解释》第106条中对“重复起诉”范围的概括规定，导致第69条第１款第（９）项已被第（6）项的“重复起诉”所包含。由此可见，因前后行政诉讼法司法解释对同一概念存在不同的理解，导致同一概念在不同条款中产生了冲突。

二、行政诉讼中重复起诉的判断标准

一事不再理原则的适用以判断前后两诉存在“诉的同一性”为前提。目前，民事诉讼和行政诉讼司法解释都采用“三同说”作为诉的同一性判断标准。但是，在行政诉讼中，基于行政实体法和诉讼结构的差异，在具体适用中需要对这三个标准进一步具体化。

（一）主观标准：当事人的同一性

当事人有广义和狭义的理解。狭义的当事人指单一诉讼（一个原告和一个被告的诉讼）中的原告和被告，广义的当事人还包括共同诉讼人和第三人。此外，当事人也包括形式当事人和实质当事人。形式当事人，又称为诉讼法意义上的当事人，是指不以实体权利和义务为标准，而是以自己的名义向法院主张自己享有权利或者被主张权利的人。实质当事人，也称实体法意义上的当事人，是指以实体法上的权利义务或者法律关系的主体来认定的当事人。诉讼系属与既判力在不同的诉讼阶段发生作用，当事人的同一性存在不同的具体判断标准。

其一，诉讼系属中当事人的同一性判断。在诉讼系属中，法院尚未对案件的实体内容进行裁判。在这一阶段，一事不再理的效力在于排除对已发生诉讼系属的案件再次提起诉讼。因此，当事人同一性的判断标准应以形式当事人为标准，原告、共同诉讼人、第三人都属于当事人同一性的范畴，确定当事人范围的依据应为原告的起诉状。

其二，既判力作用中当事人的同一性判断。法院的裁判生效后，确定当事人范围的依据是法院的判决书和裁定书。法院对实体问题作出的裁判同时会对其他的利害关系人产生拘束，即可能产生既判力主观范围的扩张。需要参考实质当事人的概念来确定诉的同一性。具有“同一性”的当事人包括原审当事人、诉讼担当人、既判力所及的一般第三人、当事人的承继人、为当事人或者其继受人（承继人）利益占有诉讼标的物的人等。

（二）客观标准：诉讼标的之同一性

由于诉讼标的是诉的核心要素，因而在识别此诉与彼诉，进而确定诉讼系属和既判力范围上有标志性的作用。行政诉讼与民事诉讼的实体法基础存在一些根本性差异，如前者主要以判断行政行为的合法性为基础，后者以请求权为基础。这些差异导致行政诉讼标的与民事诉讼标的存在不同的识别标准，直接借用民事诉讼法上的概念在具体适用中会产生障碍。

其一，民事诉讼中诉讼标的同一性判断标准。民事诉讼标的之界定，存在旧诉讼标的理论（实体法说）和新诉讼标的理论。根据旧诉讼标的理论，诉讼标的是当事人争议的法律关系或者原告在诉讼中提出的实体法上的权利主张。目前，实体法说是我国民事诉讼学理和实务中通行的观点。

其二，行政诉讼标的之同一性判断。《行诉法解释》第106条也采用旧诉讼标的理论。但是，最高人民法院在释义中并未进一步说明什么是行政诉讼标的以及行政诉讼标的该如何确定。以最高人民法院近期的裁判为例，最高人民法院认为“行政诉讼的诉讼标的是被诉行政行为”。

其三，在理论上，相对于抽象的诉讼标的这一概念，以“同一被诉行为”作为判断标准，在行政诉讼中更加具体明确且便于实务操作。但是，用行政行为作为判断重复起诉的客观标准，虽然简洁明确，但存在以下两个方面的问题：一是同一行政行为可能产生多个诉讼标的，尤其是具有第三人效力的行政行为，相对人和第三人均有可能提出独立的诉讼。二是以行政行为作为判断标准，适用范围仅限于行为类诉讼，无法完全涵盖以请求权为基础的诉讼，如履行法定职责诉讼、一般给付诉讼和行政协议诉讼。

其四，本文的观点。从诉讼的阶段来看，原告提出的新的诉讼是否构成重复起诉，属于诉的合法性阶段审查的问题，需要根据法定的起诉要件进行判断。《行政诉讼法》第49条第１款第３项规定，原告提起诉讼需有“具体的诉讼请求和事实根据”。从该规定可以判断，诉的客观范围由原告提出的“诉讼请求”和“事实根据”两个方面限定。基于此，在诉的同一性判断中，建议以“案件事实”取代“诉讼标的”，从而确立当事人同一、案件事实同一、诉讼请求同一的判断标准。

（三）客观标准：诉讼请求的同一性

其一，诉讼请求相同，可以是诉讼请求完全相同，也可以是后诉的诉讼请求实质上被前诉裁判所包含。在实践中“诉讼请求完全相同”的情形并不具有普遍性，最高人民法院在个案中采用诉讼请求“实质相同”的判断标准。例如，在“楼某某、浙江省金华市浦江县人民政府再审审查与审判监督案”中，最高人民法院认为：“楼某某在前后两诉中所提诉请的实质内容完全一致，只是在表述上略有不同……因此，楼某某就同一行政行为先后提起确认违法之诉和撤销之诉，已经构成重复起诉。”

其二，诉讼请求的同一性，应当基于诉讼请求之间的功能关联和适用关系作为标准，并结合案件事实，从形式和实质上进行综合判断。《行诉法解释》第68条对起诉条件“有具体的诉讼请求”进行了细化，其包括请求判决撤销或者变更行政行为、请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务、请求判决确认行政行为违法、请求判决确认行政行为无效等。不同的诉讼请求对应着不同的诉讼对象和权利保护形式，因而其具有不同的功能关联和适用关系。针对相同的案件事实，如果后诉与前诉的诉讼请求在救济功能上存在重叠或者在适用关系上存在冲突，就可以认定为诉讼请求实质相同。

其三，重复起诉的客观判断标准，除了“后诉与前诉的诉讼请求相同”外，还包括“后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”。在实践中，重复起诉的判断包括，前诉裁定驳回起诉后再次起诉的情形，或者准予撤销后再次起诉的情形，因而裁定也具有既判力。判断后诉的诉讼请求是否被前诉裁判所包含，除了要根据前诉判决的主文外，也要根据前诉判决认定的事实和判决理由。

三、一事不再理原则的法律效果与适用例外

（一）法律效果

在实践中，重复起诉是行政诉权的滥用。一事不再理是规制重复起诉、防止诉权滥用的重要制度，其法律效果主要规定在起诉审查的相关条款中。《行政诉讼法》第51条规定：“不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。”根据《行诉法解释》第69条之规定，如果当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，已经立案的，应当裁定驳回起诉。

（二）适用例外

一事不再理原则在防止当事人滥用诉权的同时，维护了法院裁判的稳定性。但是，法院的裁判是法官对过去发生的事实进行的主观法律判断。在这一判断过程中，基于事实上或者法律上的原因，都可能导致错误或者不公正的裁判。因此，需要从制度层面为法院和当事人提提供纠错的途径，从而突破一事不再理原则的限制，以实现实质正义。

其一，诉权再生规则。行政诉讼案件审理期间，通常存在行政机关改变被诉行政行为的情形。根据《行诉法解释》第81条第2款之规定，原告或者第三人对改变后的行政行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的行政行为进行审理。该规定表明，原告可以在已系属的诉讼程序中针对改变后的行政行为提起诉讼，不受重复起诉规则的限制。因此，当事人可以对新的行政行为起诉，不属于重复起诉，不受一事不再理原则的限制。但需要明确的是，不受一事不再理原则的限制，并不代表不受既判力的限制。

其二，再审制度。再审制度是法院对已经发生效力的判决、裁定，依照审判监督程序，对案件再次进行审理的制度。再审的目的是为了纠正已经发生法律效力但确属错误的判决或裁定。再审之诉的当事人是原审之诉的当事人、再审诉讼的诉讼标的是原审诉讼的诉讼标的，因此再审诉讼通常被作为一事不再理原则的例外。

其三，行政程序重启制度。根据行政行为的效力理论，行政行为生效后，相对人法定救济期限内不诉请救济，或者诉请救济后法院确认了行政行为，该行政行为即产生存续力。对于具有存续力的行为，相对人不得对其提起诉讼，行政机关原则上亦不得随意改变或者撤销该行政行为。但相对人却可以请求行政机关重开行政程序，对行政行为自行撤销或者废止。同时，根据行政程序重启后行政机关作出的行政行为，当事人亦可以再次提起诉讼。在这种情况下，因存在新的行政行为和案件事实，因而不构成重复起诉，不受一事不再理原则的限制。

结 语

行政诉讼法司法解释的规定，弥补了行政诉讼法中诉讼系属的效力和判决的既判力的空缺。这一方面对于统一行政审判具有重要作用，另一方面也可以为将来行政诉讼法的修改提供规范样本和实践素材。但是，行政诉讼法司法解释在借鉴民事诉讼法规定时，没有结合行政诉讼自身的特质及结构对其进行制度改造，从而导致在适用中产生了各种新的争议。

因此，有必要将69条第6项中的“重复起诉”修改为“已存在诉讼系属的”；在重复起诉的判断标准中，以“案件事实”代替“诉讼标的”，从而以当事人同一、案件事实同一、诉讼请求同一作为重复起诉的判断标准。对于诉讼请求的同一性，应当基于诉讼请求之间的功能关联和适用关系作为标准，并结合案件事实，从形式和实质上进行综合判断。

此外，虽然可以对诉讼系属的效力与既判力概括出统一的判断标准，但是二者在不同的诉讼程序阶段产生作用，因此在适用中应当对其进一步具体化和区分。基于行政诉讼制度精细化发展的需要，建议将来修改《行政诉讼法》时对诉讼系属效力与判决效力分别予以规定，并明确各自具体的适用要件。

注：本文系文摘，阅读全文请阅览纸质期刊。

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