政治学笔记 4 ：官僚制与国家规模困境

常思勇 感悟常识 今天

官僚制的重要性

对于官僚制的分析，有一个极为强大的方法论，就是德国大思想家马克斯·韦伯的社会学理论。韦伯强调，一个理想的官僚系统规则合理，纪律严明，人尽其责，照章办事；系统运转精确、稳定，具有很高的可预测性，效率高，执行力极强。而这样的一个理想型官僚制，应该基于几个原则，包括：等级制原则，就是下级服从上级的命令；专业化原则，就是不同部门进行专业分工；流程化原则，就是办事过程严格遵循程序；文书化原则，就是官僚制的决策命令依赖于一套文书系统；非人格化原则，就是所有程序、规定与政策不搞差别对待。

所有这些又都是基于对人和事以理性化的方式，简单、标准地进行统一性的处理。也就是“对事不对人”。为了追求效率，人被简化成一套指标，和任务无关的个人因素则忽略不计。这样做的好处是，如此一来，无法被计算的复杂个人，就变成了可以计算的数据。

与此同时，组成内，原则上安排一个职位，只看这个人能不能行使这个职位的功能。一个程序员，就看你写程序的能力；一名销售，就看你的销售业绩。这有一个明显的好处：任人唯贤，以工作成绩决定职位安排。遵循这种原则，能够从大规模人群中相对快速、有效地选拔出需要的人才，提高人才的利用率，也推动了公平竞争。

遵循理性化统一性处理的最终结果就是，一切都依照抽象的规则来运转。规则本身不能受到任何具体的人事变动的影响，具体的人要从属于规则，被规则所管理，而不能反过来。在国家治理的层面上，理性化的结果就是官僚制的建立。

官僚制和国家规模困境

然而，官僚制并不只有优越的一面。理性化统一性处理一切，实际上是一把双刃剑。一方面，它让官僚制获得了强大的执行力和效率，推动了现代社会的迅速发展。另一方面，也让系统变得机械坚硬、冷酷无情，特别是在国家规模庞大、官僚层级增多、信息传播扭曲失真的情况下，带来了许多新的问题。比如，例行公事、做事刻板、形式主义、行政效率低下等等。

具体来说，在古代，统治一个大国，意味着从首都到边疆的距离比较远，地方的多样性也比较高。由此带来的问题是，官僚层级也会比较多，君主监督官僚的成本也会高得惊人。在这种情况下，国家有两种策略选择。

第一种策略是，授予地方官员较大的自主权，让他们根据本地实际情况，回应本地民众诉求，因地制宜地制定政策。这在政治学上，称之为“回应性”比较高。但这样做的风险是，地方官员会不会借此机会营私舞弊、中饱私囊呢？甚至，统一的国家会不会因此走向分裂呢？

第二种策略是，中央政府采取简单粗暴的做法，基于一致性和标准化的原则建立“一刀切”的制度。这样做，固然问题很多，但它解决了一个大规模国家的可统治性问题。

中外历史上也有不少采用第一种策略的例子。例如：唐朝一度为了强化边防，增加了地方节度使的权力，让他们因地制宜地调动资源和制定政策，就是采用第一种策略。结果引发了安史之乱和藩镇割据。所以，一个国家首先要解决可统治性的问题，而不是回应性的问题。

在政治问题上，如果你看到一件糟糕的事，但它一直存在，而且一直这么糟糕，那它很可能是一件更加糟糕的事情的替代品。它的糟糕，只是为了避免更糟糕的情况出现而付出的代价。正如官僚制，它的那些无法根除的负面因素，从某种程度上说，是为了避免国家分崩离析而必须要承受的成本。

官僚制与日常政治

中国学者施展在他所著的《枢纽》一书中分析了官僚制在非常政治和日常政治状况下的运作机理。非常政治是指一个政治秩序的开创时刻，以及政治当中一些遭遇重大危机、需要重大决断的时刻；日常政治则是指没有任何重大危机，规则已经给定，只要正常运转即可的时期。

要应对非常政治，需要的是非凡的意志力和想象力，但是日常政治恰恰排斥这样一种意志力和想象力，因为这种想象力经常会打断人们对于未来的稳定预期，让人们没法恰当地安排自己的生活。

官僚制天然是为日常政治准备的，因为它要确保官僚制的规则大于其中任何一个个人，从而带来政治运作的稳定性与可预期性。但是官僚制的局限也就在这里，规则都是用来应付常例的，无法用来应对重大危机或者无法用来做需要想象力的重大决策，而官僚制当中的每一个个人又都无法超越于规则体系之外来做事。

面对这样一种状况，就需要有超越于官僚制之外的一种力量，否则便无法应对危机。比如，美国南北战争时期，是南方先挑起战争，此时便需要北方的联邦做一个决断，是否要通过战争解决问题。这种决策靠官僚制是搞不定的，需要总统的巨大意志力和想象力。总统做了决策之后，有了目标，官僚制才能够行动，作为实现总统设定的国家目标的最重要工具。

这就是说，官僚制无法生成目标，而只能作为工具去实现目标；目标的生成，必须是来自官僚制以外的力量。皇帝制度恰好就是起到这样一个功能，它在官僚体系之外存在。理想状态下，在日常政治当中，皇帝“垂拱而治”，官僚可以搞定一切；在非常政治的时刻，皇帝能够临机做出重大决断，从而引领帝国度过危机。当然这是一种纯粹理想状态，在现实的历史中，经常见到的是，遭遇到非常政治的时候，皇帝的能力却未必跟得上，只能依靠几个能干的大臣勉强应付，应付得不好就崩溃了。

高效的官僚制对社会的伤害

美国学者斯科特在他所著《国家的视角》一书中举了一个“科学管理森林”为什么失败的例子，是说18世纪普鲁士王国的森林。现实的森林很复杂，各种树都有，乔木下面还有灌木、草、花、地衣、苔藓，与各种昆虫、鸟类、爬行动物和哺乳动物一起，为森林提供了动态的、多元的生态环境。周围的居民也可以去森林中捡柴禾和采蘑菇。

但是，普鲁士国王对这些都不感兴趣。他的兴趣只有一个：我的这片森林，每年能给我带来多少收入。如此，对于国王任命的林业官员来说，森林所有其他的参数都消失了，只剩下一个参数：每年能为国王提供多少立方米的木材。就这样，复杂的、现实的森林被处理成了简单的、抽象的森林。

在这一目标导向之下，鸟类还有没有合适的树做窝，周围居民还能不能采到蘑菇，国王的林业官员对这些完全没有兴趣。于是，所谓的科学林业，首先就是清除灌木，便于日后的伐木作业；其次，伐一棵，就补种一棵挪威云杉，因为挪威云杉材质坚硬，价格高，生长速度还快。最后，补种的时候，要按规划种成排，树间距不是由树木的特性来决定，而是由伐木机械所需要的作业半径来决定的。

这么着，原生林被伐了一遍之后，普鲁士的森林全部被替换成挪威云杉，整整齐齐的，像士兵列队。灌木被定期清理，倒下的枯树也会及时拉走。整个森林里干干净净的。普鲁士的林业官员还用各种办法来测量不同树龄的树的体积，从而可以预测每年木材的产量，定期向国王报告。

总之，普鲁士国王的森林，和别的国王的森林不一样。普鲁士国王可以清晰地知道，他的森林里有多少棵明年就能砍伐的云杉，能生产出多少立方米的木材，在市场上能卖多少钱。这让其他国家都羡慕不已，觉得这样的“科学”真好，纷纷效仿。

因为树木的生长周期很长，等到危害被发现之后，大错已经铸成。

单一树种的次生林，导致树种退化、土壤贫瘠、病虫害失控……即使不考虑消失的动植物，和捡不到蘑菇的周边居民，单说国王的木材收入，也急剧下降了。不论是生态环境、经济效益、社会效应和审美价值，从任何一个维度来衡量，这个所谓的“科学林业”都是一场灾难。

当然，科学管理森林的失败，并没有阻止普鲁士国王们继续简化经济、简化社会的冲动。原因很简单：对于国王来说，一个复杂得无法统治的社会，对他不仅是无用的，甚至还是危险的。所以，即使简化会伤害社会，那又怎么样呢？对于国王来说，可以控制、可以实施有效统治，这个比什么都重要。