城乡改革发展动态：“离家不离村”实现农村居家养老
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“离家不离村”实现农村居家养老
——江西新余市农村“颐养之家”调研报告
城镇化持续推进与老龄化程度逐步加深，使农村留守和空巢老人数量增多，农村养老问题更加突出。《关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）要求，要持续完善居家为基础的养老服务体系；发展政府扶得起、村里办得起、农民用得上、服务可持续的互助养老设施。江西新余市立足农村熟人社会特点，尊重农村老人离村集中养老意愿不高的现实，以村组为单元，利用闲置房屋，建设集中吃、分散住、互照应的“颐养之家”，为老人提供日间生活照料和精神慰藉服务，实现了“离家不离村”的养老，对各地发展农村居家养老具有借鉴意义，有关情况如下。
一、颐养之家满足了农村居家养老基本需求
颐养之家具有广覆盖、低成本、本地化特征，较好实现了农村留守和空巢老人的养老兜底保障。
（一）服务谁：明确入住条件，尊重老人意愿。在综合考虑全市老年人口规模、自理能力的基础上，明确73岁及以上农村老人依个人意愿入住颐养之家。乡镇可根据经济条件和场所接纳能力，适当降低年龄要求。例如，分宜县分宜镇将入住年龄设定为70岁以上；镇内介桥村共7个自然村、总人口3200人、70岁以上的老人约100人，全村三处颐养之家共入住老人26位，年龄最大的89岁、最小的72岁。到目前，全市73岁以上约3.9万农村老人中，已有9138人入住，基本实现了老人想住即住的目标。从实际入住人员看，主要是独居、留守及生活困难老人。
（二）怎么建：村内选址，存量房改造。位置选择上，以行政村为单元，每个行政村建设1-2个颐养之家。对范围较大、自然村分散的行政村，采取“1+N”模式，即，建设一个标准点，再在分散的自然村设置若干小型活动点。到目前，全市413个行政村，共建成736处。场所建设上，坚持以盘活存量房屋为主，优先利用闲置公共房屋进行改扩建；无集体公共房屋的，通过接受爱心捐助或租赁村民闲置住宅再行改造，全市90%以上的颐养之家由闲置房屋改造而成。分宜镇介桥村租用村内闲置的邮局站点，总面积约300平方米；钤山镇金鸡布村租用本村某外出村民房屋，总面积约120平方米；两处场地每年均只象征性收取1000元租金。
（三）谁出钱：财政出资+个人自费+社会捐助。颐养之家的费用包括：场所改造和硬件投入费用；维持运转费用，主要是老年人伙食费和人员服务费。建设改造费，以财政投入为主，每个行政村一次性投入约10万元以内，由市县乡三级按4:4:2分担。总体看，一处改造费用大约在4-6万元，如介桥村300平方米公共房屋改造花费6万元[1]，金鸡布村120平方米民房改造花费4万元。运转维持费，以老人“自养”为主、市县乡村补助为辅。每人每月350元伙食费中，老人自缴200元，市级财政补贴100元，县级财政补贴50元。一处颐养之家一般聘用一位服务人员，负责买菜做饭卫生等，月工资1500元左右，由乡村两级负担。除财政补助和老人自付外，社会捐款也是重要补充，2016年底以来，全市各界捐款捐物折合超过2500万元。
（四）谁管理服务：政府引导下逐步实现自我管理服务。初期建设阶段，市级层面出台指导意见，明确建设要求、伙食标准。前期运行阶段，注重发挥村干部作用，由村党支部书记全程负责相关工作。运行过程中，市级层面制定完善管理服务办法，并为颐养之家配备食品检测箱、急救箱、娱乐设施等。运行较为成熟后，注重培养老人自我管理服务能力，如食品采购一般由老人随同服务人员前往，开具相应收据后由老人集体查验并签字确认。
二、确保颐养之家持续运行需关注三个问题
颐养之家是一项民生民心工程，取得了良好成效。但一些苗头性倾向性潜在性问题也需要加以重视，主要表现在建设模式、资金持续性、自我服务能力等方面。
（一）要防止建设模式一刀切。新余市在不到两年时间内实现了413个行政村颐养之家全覆盖，总体效果是好的，但在较短时间内，统一标准、统一建设，可能会造成一刀切。特别是在部分居住分散、家族观念极强、村组间存在矛盾的村庄，建成的场所容易成为摆设。
（二）要防止运转资金不可持续。颐养之家运转需以稳定持续的资金为保障。在各项资金中，政府和老人自筹相对稳定，社会捐助是重要补充。社会捐助对颐养之家良好运转发挥了重要作用，但社会捐助呈现分布不均和前高后低的特征，如金鸡布村收到的捐款约3万元；介桥村收到的捐款约7.5万，其中，2017年下半年捐款约5.5万元，2018年以来每年约1万元。财政定额补贴和定额缴费制下，颐养之家类似“大锅饭”，容易造成浪费，但目前还没有完善的成本节约办法。
（三）要注重发挥入住老人自我服务作用。居家养老应突出自我服务和互助特点，并逐步实现以自我服务为主，政府引导扶助、社会志愿参与为辅。目前看，颐养之家以政府主导建设和村组干部负责运营为主，这在建设初期有其必要性，但如果包揽过多容易使入住老人形成过度依赖思想。如地处农村的颐养之家本可以本地自种蔬菜供应为主，但实际上购买量仍然很大；介桥村一处有17名老人的颐养之家9月5日购买各类肉菜142元，而蔬菜花费60元，占40%以上。在做饭和日常卫生维持方面，颐养之家以雇佣村民为主，老人参与度还需提高。
三、政策建议
确保颐养之家养老模式持续健康运行，并推广这一经验做法，要重点做好责任划分、资金来源、布局选址、功能完善、服务管理等方面的工作。
（一）明确各级政府责任，拓宽资金来源。一是建立上级出钱、基层办事机制，探索中央和省级财政适度支持的可行方式，明晰市、县财政支出责任并列支专项，压实乡镇和村组事权责任。二是在市、县级层面上明确牵头部门，制定场所建设、餐饮、基本硬件配置等标准。三是推动捐助方式多样化，按照“重在参与、点滴都是关爱”原则，推动社会大众从菜粮物捐助等小处做起，丰富捐助来源和品类，形成人人爱老敬老的社会氛围。
（二）合理选址布局，完善丰富互助点功能和服务内容。一是前期要以财政补助、荣誉称号等激励性政策为主，在明确建设标准和要求前提下，选择基础条件好、群众意愿高的村庄做好试点示范，逐步引导村组按需有序建设集中供养点。二是合理选择场所布点，特别注重与农村卫生机构的衔接，将居家养老场所发展成集日常活动、用餐、医养于一体的综合功能体，为入住老人提供常态化医疗服务和监测。三是强化精神慰藉服务，组织老人常态化开展健康向上的文娱活动和适度有益的劳动，建立区域志愿服务、文化服务与居家养老场所的定期联系机制。
（三）提升自我服务能力，做好运行成本控制。一是突出居家养老互助性、自治性特点，在建设初期要挑选有威望、热心公益的老人组成理事会，在充分征求老人意见基础上，制定自我服务办法和资金收支监督办法。二是充分利用乡村空地、菜地，鼓励有劳动能力的老人适度参与劳动，并建立缴费额与劳动量的挂钩机制。三是鼓励有条件的多个村庄养老点联合采购，或由县乡统一建立采购点、实行粮油菜直供，切实控制运行成本。
城市和小城镇中心 王大伟 邱爱军