论工程造价发展的现状与对策

工程造价行业最大的问题就是各人只管自己的一亩三分地，很少从政策层面去推进行业发展。行业的明天就是每个明天能够成功的造价人员的明天，唯有齐心协力，为行业鼓与呼，存在的问题才有可能解决，明天才有可能多一条生路。如果能引起你的共鸣，希望尽量转发，不要只藏在手机里。只有更多的人看到了，社会才能重视，问题才能解决，明天才可能更好。

论工程造价发展的现状与对策

任己任

【摘要】工程造价行业存在的问题令人担忧。企业数量多，注册造价工程师人数少，业务收费水平较低，行业关注度低，社会认可度差，严重影响了工程造价行业的发展。行业的管控能力弱，专业管理不能实现全覆盖，沉溺于定额管理而不能直面工程实际，尚不能从基本建设程序管理的角度正确地计量算价，脱离工程管理的定额算量套价使工程造价的发展失去了动力，只有强力改变才能重新焕发活力。

【关键词】工程造价 工程管理 问题 对策

据不完全统计，截止2019年末，全国工程造价企业共8194家，其中，甲级4557家，乙级3637家。全国31个省（市、自治区）平均264.32家。从业人员586,617人。其中，注册造价工程师94,417人，占比16.10%。企业数量之多，注册造价工程师人数之少，值得研究与重视。业务收费水平较低。湖南地区目前主要比照湖南省物价局《湖南省建设工程造价咨询服务收费管理办法》（湘价服〔2009〕81号）确定的标准以六、七折执行。我国的GDP在这10年内番了十番，而工程造价的收费水平不升反而大幅下降，很耐人寻味。行业关注度越来越低。在政策性文件关于参与全过程工程咨询的专业中，造价排序在监理之后、项目管理（代建）之前；在政策性文件关于工程总承包项目管理中，造价排序在质量、安全、工期之后，节约能源和生态环境保护管理之前。建设工程是投资的产物，投资管理或成本控制却排名在后，有点匪夷所思。社会认可度越来越差。投资控制失败，工程变更频发，合同管控失灵等等，社会几乎会不加思索地认定与工程造价的质量有关。从来没有人思考过投资估算、投资概算，名义上是工程造价业务，实际上却不受行业规范质量控制等等。工程造价的地位与作用正在下滑。过去多家行业管理部门要管工程造价，现在似乎都爱理不理，自生自灭的苗头开始出现。这其中，原因可以是千万条，但工程造价本身的问题可能是第一条，工程造价行业存在的问题令人担忧。

一、现状与问题

1、行业统一管理不能实现全覆盖。所谓专业，是指某一类具有内在联系的专门知识、技术和技能的集合。专业的优势在于，以其专门的知识、技术和技能，可以更好地研究或解决某一类问题。行业管理的标志是按照专业管理规范的要求出具成果文件，提供独立的成果文件，对出具的成果文件承担独立的质量责任和法律责任。投资估算、投资概算，到目前为止仍然是可行性研究报告和初步设计文件的组成内容之一。这显然不能看作是独立的专业成果文件，其所出具的成果文件也不受专业规范的约束。投资是工程建设的起因与动力，是工程管理的核心，其地位与作用高于工程技术分析和建设工程。有多少钱，办多少事，不是工程技术分析和建设工程决定投资，而是投资决定工程技术分析和建设工程。物有所值，是投资的基本需求。有投资就应该做到物有所值。建设工程是什么？是根据现有资源以及在一定期限内可以获得的资源而进行的投资。投资在前，建设工程在后，不是建设工程决定投资，而是投资决定建设工程。投资计算或测算不准，投资决策就不可能正确，就不能实现物有所值。这是天经地义的道理。可这层管理关系至今没有理顺。在工程管理中，一旦投资失控，其责任基本上由工程预算承担。不管前期投资分析靠不靠谱，反正接了这一单活，就要对这一单活的质量承担责任。工程预算是什么？是依据投资决策进行的资金安排以及根据工程技术文件进行的投资深入分析。依葫芦画瓢，能错到哪里去？在工程预算编制阶段，按投资决策编制预算，充其量也只要承担考虑不周或核算不准的责任。

2、结算审核被财政投资评审职能合二为一。承发包计价是什么？是依据合同双方约定的原则、规则，通过协商一致，确定双方均能接受的价格。政府指定机构进行的审核不是协商，而是行政事务管理。行政事务管理双方不是民事合同的平等主体，而是管理与被管理，而是以行政权力要求合同另一方接受审定结果。工程造价是独立于合同双方之外，客观审核合同价格，并对审核结果承担质量责任和法律责任的中介组织，是法规授权进行工程造价审核的专业组织。从维护合同双方权益的角度来说，对合同双方结算的审核，中介组织较政府指定机构具有更客观的法律身份。工程造价行业协会，一直把工程竣工结算审核，列为工程造价的专业业务之一。目前，政府投资工程竣工结算审核，基本上被财政投资评审合二为一。财政投资评审是什么？是政府对财政性资金投资项目的预（概）算和竣工决（结）算进行的评价与审查。它的评价与审查对象是财政性资金使用的合规性、合法性和效益性。虽然工程结算资金是财政性资金，但是它关注的是资金的合规、合法和效益，与工程结算资金支付不产生对应关系。从程序上说，预（概）算和竣工决（结）算编审在前，对其进行评价与审查在后，即使特殊情形需要同步，也应该是并行不悖，而不是合二为一，或直接取代。有人说，财政投资评审的人员也主要由造价人员承担。那完全理解错了。儿子过继给了别人，还是你法律上的儿子吗？有位才能有为，战士失去了阵地，其作用何以发挥？

3、机械计算取代了投资费用管理。工程造价是什么？通俗地说，就是计量算价和投资管理。可实际中投资管理几乎全丢了，只剩下定额算量套价。算量套价与计量算价有本质的区别。前者主要是按照定额计算工程量和套用定额以及计取相应费用。先有定额这一个模具，再把工程装进模具里。计量算价则是基于工程实际、按照清单计算规则进行价格计算。两者的出发点不同，结果也完全不同。算量套价有何作用？就是为工程管理提供一个基于政府相关机构统一测算的价格，顶多只能看作是工程管理的一项基础性工作。基础固然重要，但是它不可能代替主体或主要工作，也无法发挥主体或主要工作的功能与作用。虽然把定额计算的结果套进了清单项目中，但清单基本上变成了“傀儡”，还不仅仅是“傀儡”问题，关键是它把工程造价引入了脱离工程管理和工程建设的实际。

4、算量套价与投资费用支出错位。定额算量套价，是以工程测算的消耗量计算拟建工程的投资。可以看作是建设计划管理的一部分，可以看作是工程管理前期的基础，但不等于工程管理。任何管理都是特定环境综合作用的结果，脱离特定环境的结果，只是一个理论模型。定额是什么？是根据典型工程施工工序或构件测定的人材机消耗数量及其价格。典型工程，不等于所有工程；典型工程的施工工序或构件，也不等于所有工程的施工工序或构件。定额的功能就是计划预测，计划预测无法考虑环境变化对投资的实际影响，也不可能等于工程实际。脱离工程实际的价格，只能是一堆没有说服力的数字。图纸可以修正部分定额与实际的差异，但图纸也不等于工程实际。图纸上只有构件、构件尺寸、构件材料及配合比，标注的是构件做法。构件做法并不等于施工工序。图纸外、特别是施工过程中的变化，对工程造价影响可能很大。盲目地强调定额算量套价，忽视特定工程环境对工程造价的影响，是造成工程造价计算结果与实际脱节的原因之一。工程管理是工程造价的灵魂。工程造价的结果，既是工程管理的依据，也是工程管理的结果。工程造价的两面性，决定了工程造价就是特定工程环境的产物。不符合工程管理需求的定额算量套价，不会有生命力，也容易出现质量问题。

5、计量算价与基本建设程序管理要求脱节。政府投资项目管理的核心就是基本建设程序。建设项目行政审批的节点及要求，主要是依照基本建设程序而设计的。前一步骤没有完成或不符合要求，后一步骤就不能实施。工程造价首先要检查前一程序实施结果的符合性，且在确认满足控制要求后，才能开始本阶段的计量算价。有的工程预算编制人员，预算编制完成后，连投资估算、投资概算长得什么模样都不清楚；有的工程预算编制人员，到要出成果报告时，还没有拿到建设单位签字确认的设计文件，仅以几张没有任何人签字并盖章的电子版图纸支撑工程预算等等，都是不懂基本建设程序对工程造价计算结果具有制约作用的表现。我曾遇到一个预算编制单位，桩基础工程预算成果文件递交后，才看到桩基平面图及节点图、大样图等。工程预算审核结果：桩基工程量相差两倍以上。遵循基本建设程序，就是要严格按照行政审批的节点及要求进行工程管理。行政审批的节点及要求不同，工程管理的重点也有所不同。没有超越基本建设程序的工程管理，也没有超越工程管理需求的计量算价。基本建设管理的阶段不同，工程造价确认主体对计量算价的要求不同。管理是什么？是决策、计划、组织、指导、实施、控制的过程。按照行政审批的节点及要求进行计量算价，是工程管理回归本位的唯一选择。如果没有这个意识，那工程造价就不是管理，只是计算而已。计算仅仅只是为管理的不同环节提供所需要的依据。

6、专业标签不能突出投资管理的主要功能。在我国高校，专科阶段开设工程造价专业，本科和硕士以及博士研究生阶段开设工程管理专业。可行业头衔没有使用工程管理，而偏偏选择了专科层次的工程造价。莫非最初就打算只做个大专生？只当个技术工？只干一辈子劳务活？这可能是最初行业发展的无奈，但这种无奈，已经使这个行业发展产生了定位偏差，难以持久发力！别的行业头衔，至少以其主要工作作为标签，如勘察、设计、监理等。若这些专业也以基础工作作为标签，钻孔、画图、旁站等，那会是什么结果？！以工程造价作为行业标签，加上目前大专层次的人员又是这个行业的从业主体，社会几乎普遍认为工程造价就是算量套价，社会几乎普遍忘记了工程造价主要是代替业主进行投资管理或工程管理。一个完全可以代表业主理直气壮地进管理投资的行业，却弄成一个靠劳务（算量套价）混生活的群体，多少有些悲哀！

7、不同阶段的工程造价没有清晰定位。到目前为止，尚没有一个专业不能清晰定义自己的职能的，而工程造价咨询和服务却是例外，对自己在工程管理不同阶段的职能模糊不清，简单地坚持定额算量套价取费，而不能从工程管理的角度，区分不同阶段，选择采取既能满足不同管理需求，又能实现信息数据联通互用的方法进行计量算价。建设工程的不同阶段，对工程造价的需求不同。在建设计划阶段，投资估算、投资概算，主要是进行投资分析，为确定项目投资提供决策依据。投资确认的权责主体是业主。投资分析的准确性，直接影响投资决策的正确性。工程预算主要是对业主决策确认的投资计划进行的资金安排，不是对投资进行重新计算。其权责主体依然是业主。在工程承发包阶段，包括招标控制价、投标报价、合同价格调整和工程竣工结算，其价格确认权责主体，既不是建设单位，也不是施工单位，从《合同法》、《招标投标法》上说，是交易双方及其交互作用的结果。它们既是市场交易的过程，也是市场交易确定的合同价格以及调整原则、风险范围及幅度等的自然演绎。它可以依据工程预算确定价格，也可以不依据，工程预算只是其价格确定的基础。它可以等于、高于或低于工程预算，与建设成本不构成一一对应的连锁关系。两者间产生的差额，实际上是工程项目管理产生的效益或损失。工程造价只是按照交易双方确认的原则、风险范围及幅度，实事求是地进行技术计算。项目财务竣工决算，其投资费用支出确认的权责主体实际上是业主，或者说是按照财务制度的要求进行的经济核算和投资费用支出的财务分类归集。若不注重工程项目管理环节的不同需求，见业务就抢，是业务就做，一套定额算量套价取费弄到底，抢到手的，做出来的，不是业务，而是挨骂与指责。盲目以定额算量套价取费，不会从基本建设程序的角度管理计量算价，算来算去连自己也说不出工程造价漏项、缺项和与实际不吻合的原因，是当下造价从业人员亟待改变的现状。

二、建议与对策

工程造价管理作为独立的技术咨询和服务，自从从业主的管理职能中剥离出来后的第一天起，就没有与业主划定明确的权责边界。业主既想化解繁琐的定额计量算价事务，又想卸掉投资管理的责任及风险，但始终没有放弃投资决策（含确认）、指挥和控制的权力。业主授权不完整，委托给工程造价的主要是计量算价等事务性工作。这是造成目前工程造价没有社会地位的重要原因之一。工程造价行业发展这么多年，也没有真正理清并全力推进工程管理的正形定位，一直在不尴不尬的环境中做苦力、讨生活。长期只担当底层的定额算量套价取费工作，而定额算量套价取费又经常与工程实际脱节，工程造价搬来弄去，更多的是费力不讨好，已经被社会认为是一个没有什么技术含量、不需要什么技术门槛的职业，亦或是不靠谱的行业。如果不改变这种状况，工程造价就有可能取消执业门槛，象自由贸易试验区一样，领一张营业执照就可以挂牌营业了。为此，特提出以下建议与对策：

1、以专业成果质量标准破解行政管理引起的尴尬。投资估算、投资概算，既是可行性研究、初步设计在投资额上的反映，又是在投资总额控制下所形成的投资分析成果。工程技术与工程经济，既相互依存，又相互制约。把投资估算、投资概算作为技术文件的一个组成内容，容易产生重视技术而忽视经济研究的问题。行业统一管理是提升专业成果质量的重要保证。积极与相关部门协调，把投资估算、投资概算从工程技术文件中剥离，使其成为独立的投资分析成果文件，纳入工程造价行业进行统一管理，使其与可行性研究、初步设计，形成既相互依赖的投资分析关系，又形成相互制约的投资控制关系，充分发挥投资管理的计算、确认和控制作用。

2、以高质量的服务承诺回收专业业务。以财政投资评审取代工程竣工结算审核，与工程造价服务质量不能满足工程管理直接相关，也与工程造价行业维护法律授权专业业务的力度不够直接相关，致使政府相关部门认为评审与结算审核是重复交叉的工作。评审与结算审核的法律性质完全不同。一个是依据相关法律、法规，代表财政部门评价与审查建设项目资金计划、使用的真实性、合规性、合法性和效益性，是行政监督与管理行为；另一个是受发包方委托对施工方提交的工程竣工结算进行审核、认定并承担相应的受托责任，是民事法律行为。以行政手段裁定民事合同涉及的财产关系，本身就不符合民法的基本要求。工程造价行业应加强专业成果质量管理，以高质量的服务重新赢取社会的信任。

3、以费用项目计算口径实现专业成果的无缝对接。费用项目计算口径不一致，是投资估算、投资概算不能发挥控制作用的主要原因。按建设规模指标，如建筑面积、土地面积、占地面积、计容面积、地上面积、地下面积等推算的经济指标，与分部分项工程范围及内容、工程特征及主要做法不对接，仅仅只是提供了一连串的数字而已，毫无实际价值。以费用项目计算口径为抓手，规范工程造价专业计算口径，打通投资估算、投资概算费用项目组成与工程预算不对接的通道，要求所有费用项目都以分部分项工程为费用计算口径，都需要明确分部分项工程的工程范围及内容、工程特征及主要做法，避免费用项目计算口径不一致，使投资管理前后无法实现无缝对接。对在可行性研究阶段和初步设计阶段，无法明确到分部分项工程深度的工程内容，要求选择同类项目分部分项工程信息，作为技术分析和经济计算的模拟基础，既为后期的技术深化提供主要参考依据，也为后期的投资管理提供鉴别标准。

4、以定额正确的功能定位强化建设计划管理。定额是根据典型工程测算的，典型工程建设时间、地区及地点、规划条件、建设规模、建设标准及要求、工程材料（设备）来源以及主要技术经济指标等，与拟建工程不可能完全相同。虽然主要材料（设备）及配合比、施工机械设备、不同施工部位难度系数等可以调整，但其他材料（设备）、施工机械设备管理费并不能调整；不同施工部位难度系数基本上也是估计，调来调去也不完全相同，所以定额只能用于拟建工程计划测算，不能作为承发包价格和建设工程成本确定的最终依据。否则，就没有办法解决定额与承发包价格和建设工程成本不一致的问题。承发包价格以双方协商一致的价格为准，建设工程成本以实际发生为准。工程预算、建设工程成本与承发包价格属于不同的费用管理范畴，不能混为一谈。正确定位定额的功能，防止以定额算量套价取代工程管理。

5、以双重职能促进计量算价成为工程管理的手段和结果。工程建设是一个从建设计划到建设实施再到工程竣工验收的复杂过程。前一步骤没有完成或达不到规定的标准，后一步骤则不能实施。计量算价是基本建设程序对投资管理的要求，同样也有一个从计划测算到实施调整再到与工程建设实际一致的复杂过程。建设工程所处的阶段不同，对工程管理的要求不同，计量算价的结果也不同。政府投资项目工程管理的核心就是基本建设程序。基本建设程序既是对建设工程实施的要求，也是对建设工程计量算价的要求。计量算价，既是工程管理的手段，也是工程管理的结果。只有按基本建设程序的要求分步实施，一环套一环，环环相扣，步步接近工程实际，计量算价才能发挥工程管理的功能。那种以工程预算代替工程结算，或者代替工程承发包价格的做法，是不符合基本建设程序管理要求的，也是违反建设工程成本形成规律的，因而也是没有生命力的。

6、以与建设程序同步的标准衡量专业成果服务质量。没有超越阶段的管理，也没有超越管理阶段的计量算价。计量算价的任务，不仅仅是建设工程投资费用的计算，而是建设工程投资费用的管理，而是在确定的投资额度内高质量、高效率地全面完成建设工程任务。建设工程所处的阶段不同，其具体工作任务和工作目标有所不同。如建设计划阶段的投资分析，包括投资估算、投资概算和工程预算，其认证的主要目标就是以投资规模为主，力求在投资规模内全面实现投资者的预定的投资目标。具体费用项目的投资额度，一般不是其控制的重点。只要保证在确定的费用项目投资额度内，能实现投资者确定的投标目标，即为符合质量控制标准。而在招标投标阶段，主要是建设计划的实施，一般要求工程范围及内容、建设规模、功能及用途以及技术经济指标更加完整、清晰，质量、进度和安全标准更加完善、合理，总价和单价更加实惠。它不是简单的价格比拼，而是建筑产品质量、性能、安全、质量保证以及维护维修和价格等综合因素交互作用的结果。它的控制标准是性价比。在建设实施阶段，它的控制标准是质量更好、安全性更强、工期更短、价格更低。

工程造价管理，唯有迅速提升工程管理理论素养，科学界定基本建设程序与计量算价的关系，严格履行工程项目管理职能，并依靠合同与业主划定明确的投资管理权责边界，才能拥有灿烂的明天。