国有资本投资运营公司打造切忌生搬硬套脱离地方实际
来源：现代咨询
作者：丁伯康 李鑫
自2018年中央经济工作会议提出，“加快实现从管企业向管资本转变，改组成立一批国有资本投资公司，组建一批国有资本运营公司”（以下简称“两类公司”）的号召以后，“两类公司”改革已逐步成为地方国资普遍关注的热点问题。怎样认识两类公司改革的重要性，又能够承上启下做好国资体制完善和国企改革工作，逐步实现国资管理在授权体制、组织架构、运营模式、经营机制等四个方面的重点突破，全面推进“两类公司”的改革，通过打造不同业务定位和运营模式的国有资本投资、运营公司，不断提高国有资本和国有企业的投资、运营效率，就成为了这一轮深化国资国企改革的关键点，并将起到牵一发而动全身的效果。
那么，如何深化授权经营体制改革，探索国有资本投资、运营公司的有效创建方式和运营管理模式，既是当前需要重点解决的理论问题，也是各地政府特别是国资部门需要解决的现实问题。
一、“两类公司”改革是深化国有资产管理体制改革的必然产物
自2003年国务院成立国资委，其核心职能被归结为三件事：管人、管事、管资产。当时国务院国资委监事会下设几十个监事局，每个监事局都要管理100多家央企的监事会，所管理的企业不仅数量多，而且行业跨度大，再加上“管人、管事、管资产”的权责设定，使国资委要实现这种一对多的、面面俱到的全覆盖管理，已经不现实。在多年的实践中，大家也很快意识到了这方面存在的管理问题，逐步达成一致，认为国资委应该负责国有资本管理方面的制度安排而不是包办代替，甚至涉足到企业的经营管理中去。为此，中央层面开始实施国有资产管理体制改革，其主要目标是把国资委“管人、管事、管资产”的职能部分向下迁移，在国资委和国有企业之间，形成一个中间层，来解决所有权、经营权之间职责界定和责任划分问题，即我们今天所看到的国有资本投资、运营公司这个形态。
国有资本投资、运营公司的出现，标志着我国国有资产管理体制将逐步由“二层架构”转变成“三层架构”。即从国资委——国有企业，转变为国资委——国有资本投资、运营公司——国有企业。因为二层架构下国资委直接管理国有企业，国资委既要履行监管责任，又要直接参与到国有企业的日常经营决策和管理中去，因此非常容易造成监管者和被监管者之间的角色错位，也日益引发各种矛盾。这样的一种既当裁判员又当运动员的情况，在三层架构下，国资委只扮演大监管的角色，由国有资本投资、运营公司具体承担出资人的职责，并以企业法人的身份管理和控制国有企业，相较于过去二层架构下的政企不分，就改善了许多。这种以国有资本投资、运营公司为核心的三层架构，是完善国有资产管理体制的重要举措，它不仅有利于推动国有资产监管模式由“管资产”向“管资本”的根本转变，更有利于实现国有资本所有权与企业经营权的分离，提高国有资本和国有企业的市场化运作水平。因此我们说，它既是党中央、国务院推进国有资产管理体制改革的一项重要举措，也是国资委完善内部职能、深化国有资产管理体制改革的必然产物。
二、地方国资打造“两类公司”意义重大但问题不少
国有资本投资、运营公司是推动国资管理体制改革的重要载体，也是实现政企分开的重要平台，其能否顺利组建已成为新一轮国企改革成败的关键。目前在地方的国资管理系统当中，大部分还仍然停留在“管人、管事、管资产”的阶段。地方国资委与下属国有企业的权责关系、功能定位、管控模式等仍未充分明晰。以某地级市的六大平台公司为例，目前平台公司都还划归相应的政府行业主管部门管理，以代建城市基础设施为主营业务，经营决策偏行政化，缺乏市场化竞争力。可见，在当前中央力推国企改革的背景下，地方国有资产管理体制急需由“管人、管事、管资产”转向“管资本”，而组建国有资本投资、运营公司正是推动地方国资管理体制改革的一项重要举措。此外，这个地方部分的国有企业，由于受国家政策变动、历史沿革、市场化转型不力等多方面因素影响，不少企业甚至处于亏损或破产、清算阶段。这些亏损破产的国有企业既影响了地方国有资产保值增值，也阻碍了地方产业结构的转型升级和经济发展。通过组建国有资本投资、运营公司，一方面有助于地方政府整合分散的国有资源，促进国有资本合理流动，优化国有资本投向，向重点行业、关键领域和优势企业集中，另一方面，也有利于推动地方国有经济的布局优化和结构调整，进而提高地方国有资产的投资效率和国有企业的经营效益。所以，地方政府加快国资打造“两类公司”，对促进地方经济社会的健康发展，促进国有资本和国有企业的战略性结构调整，意义是非常重大的。
但是，我们也要看到，目前地方国有企业在发展中，也遇到了不同程度的转型速度慢，发展方向不清，改革措施不力的问题。通过调研发现，特别是不少地方政府的投融资平台公司，在面临国家新的调控政策和债务管理方面要求时，缺乏工作激情和创新的动力，在公司未来的转型发展方面，没有信心，在管理决策上也有寅吃卯粮的现象。组建国有资本投资、运营公司，则有助于地方政府建立健全“协调运转、有效制衡”的公司治理结构，增强董事会的战略决策能力。其次，国有资本投资、运营公司通过其资本运营能力可以合理配置平台公司的偿债周期，降低融资成本并管控债务风险，更好发挥经营性国有资本杠杆作用，增强平台公司的持续融资能力，进一步推动投融资体制改革。最后，国有资本投资与运营相结合有助于国有企业预算控制、成本控制、盘活存量、财务预警、妥善应对复杂的市场环境，增强有效管控财务和运营风险的能力。
从资源配置角度看，国有资本投资公司侧重于对市场不完善、市场失灵的纠正与弥补。在那些市场不能发挥作用但又对保障民生具有战略性功能的领域，国有资本投资公司需要发挥应有的作用。通过产业投融资，实现政府的政策性目标。国有资本运营公司则采取资本运作与资本整合相结合的方式，侧重于通过市场机制推动国有资本由实物形态的企业向价值形态的资本转变。通过股权运营、价值管理等市场化力量让国有资本流动到最能发挥作用的地方。从各省市的试点成效来看，无论是国有资本投资公司还是国有资本运营公司，对整合地方国有资源、提高国有资产运营效率都有明显的促进作用。
三、地方国资在“两类公司”改革中切忌照搬照抄脱离实际
地方国有资本投资、运营公司改革，既是一项前沿性的理论研究，也是一个操作性的实践探索。只有在对我国国资国企改革、国有资本管理、国有资本投资运营公司等的相关理论和改革背景，进行深入研究的基础上，经过科学分析，与地方的实际情况进行结合，才能总结和探索出一条适合地方国资国企深化改革、打造符合地方实际的“两类公司”改革新路子、新举措。
首先，组建“两类公司”有前提，地方政府需补齐短板。作为地方政府而言，与央企和部分国有大型国有企业相比，地方国有企业整体上来说，资产质量不高，整体实力较弱，与组建国有资本投资、运营公司有一定差距，急需补足短板。就以某地级市为例，我们调研分析的数据显示，目前该市六大平台整体呈现盈利性较差，主业不突出，现代企业制度不健全，管理有待规范，业务边界不清，资本运作能力较弱，专业化人才队伍不足，部分平台负债率过高等问题，需在职能定位、专业人才、制度建设方面进行补足。
第二，目前地方国有经营性资产，不仅缺乏，分布还较为分散，国有资源利用率有待提升。目前在不少地方的市、县域范围内的国有经营性资产，分割管理依然存在，资产分散和沉淀现象还比较严重。急需将国有经营性资产统一纳入同级国资管理部门进行集中统一监管。同时，还需要对相关资产进行清查、梳理、整合，把各企业与政府之间的关系理顺，对其职能定位和业务范围需重新界定、重新划分。这需要地方政府在顶层设计上，采用组建国有资本投资、运营公司的方式，对政府掌控的国有经营性资产进行统一管理和运作，使资源、资产、资金、资本相互转化，实现国有资本所有权与企业经营权分离，实现国有资本市场化运作，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强、做优、做大，有效防止国有资产流失，切实发挥各国有企业在深化供给侧结构性改革和推动地方经济高质量发展的带动作用。
第三，打造地方国有资本投资运营公司首先需要从其功能、作用出发，时刻坚持目标导向和问题导向，抓住打造两类公司的核心要素和根本目的，结合地方政府所拥有的国有资本和国有企业实际状况，做好国有资本投资运营公司组建方案的顶层设计。
地方推进两类公司的改革，主要是以服务城市发展战略、优化地方国有资本布局、提升地方经济发展综合实力为目标。通过开展投资融资、产业培育和资本运作等，发挥投资引导和结构调整作用，推动产业集聚、化解过剩产能和转型升级，培育核心竞争力和创新能力，提升国有资本控制力、影响力。通过盘活国有资产存量，引导和带动社会资本共同发展，实现国有资本合理流动和保值增值。要以经济效益为主兼顾社会效益，以“项目投资、城市运营、多元服务”为基本发展理念，以产业基金、创投基金、策略投资、产权交易、资本运作为服务手段，实现地方国有资产向国有资本的转变，为地方政府的重点项目和经济社会发展提供支持和服务。
第四，打造地方国有资本投资运营公司应以国发〔2018〕23号文为指导，划入国有股权和完善法人治理结构。从组建方式来看，地方国资委试点的国有资本投资运营公司要结合地方政府事权集中、城市资源分散和市场空间有限的特殊情况，通过创新性财权与事权结合方式，把国有资本投资公司和国有资本运营公司的职能进行集中打造，即根据地方政府确定的目标任务和布局领域，通过无偿划转或市场化方式重组整合相关业务的国有资本，把原有的地方国企转变为具有政府特殊目的的国有资本投资运营公司，并承接部分国资委的管理职能，履行好国有资本出资人的义务和责任，经营和管理好企业。同时从公司治理架构来看，要重视提高外部董事的参与度，使董事会权责在重大事项决策和企业的长期发展方面，得到有效落实。避免照搬照抄在央企层面打造“两类公司”的做法，人为的把地方国有资本投资、运营公司分割设立。造成国资监管的难度加大，职责权限和管理架构不清晰，国有资本投资、运营公司自身监管难度增加和成本上升的情况。
最后，对于财力较弱的县一级地方政府不建议组建“两类公司”。特别是对于在欠发达地区的国有企业开展国有资本投资运营公司的改革试点，要十分慎重。由于监管理念的相对滞后，加上地方国资本身规模小、国企数量少及市场化程度不高、监管架构不清晰等原因，如果在方案上不够合理和成熟，那么极易导致“两类公司”的改革变形，甚至失败。要不就会出现方案迟迟难以落地，或尽管名义上成立了投资运营公司，实际上却未真正按照新一轮国企改革的方向运营的情况。
作者简介：丁伯康，系国家发改委和财政部PPP专家库双库专家、中国城投网首席经济学家，现任住建部中国建设会计学会投融资专业委员会副主任、中国现代集团有限公司董事长兼现代研究院院长、江苏现代资产投资管理顾问有限公司董事长。李鑫，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司现代研究院高级研究员。