征收土地公告是否可诉？

本文是君之道思考的第 394 期文章

2019年《土地管理法》修改前，征收土地公告是征地批准机关作出征收土地决定后的法定公示程序。根据2004年《土地管理法》第四十六条第一款以及《土地管理法实施条例》第二十五条第一款的规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县级人民政府予以公告并组织实施。但实践中，由于对征收土地公告的内容、性质以及是否对被征收人权利义务产生直接影响没有统一认识，征收土地公告是否可诉在存在争议。我们认为征收土地公告是否可诉不能一概而论，需要根据公告发布的具体情况判断。

一、仅承载告知、通知功能的征地公告不具有可诉性

根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，对公民、法人或者其他组织合法权益明显不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼受案范围。

通常情况下，市、县级人民政府依法发布征收土地公告的行为，仅仅是将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等事项，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知的行为，只是一种单纯的公示行为，对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续相关征收实施行为，而非征收土地公告。

因此，这种情况下，征收土地公告的目的是将公告中载明的内容进行告知发布，其本身并不创设新的权利义务，对被告知人的合法权益明显不产生实际影响，不具有可诉性。[1]

二、为当事人设立权利义务的征地公告具有可诉性

通常情况下征地公告仅仅承担告知、通知功能，但是，某些情况下公告为当事人设定了新的权利义务，或公告行为对被告知人的权利义务产生实际影响的，公告具有可诉性。具体包括以下几种情况：

（一）在未取得征地批复的情况下发布的征收土地公告

如果行政机关在征地批复尚未作出的情况下就发布征地公告，那么公告除了是公示送达方式之外，同时也是行政行为本身的载体。征地公告实际上将征收决定与征收告知行为二合一，直接成为对被告知人创设权利义务的行为，此时公告应具有可诉性。[2]

（二）与征地批复内容不相符的征收土地公告

《征收土地公告办法》第四条规定，“被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告。”第五条规定，“征收土地公告应当包括下列内容（一）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；（二）被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；（三）征地补偿标准和农业人员安置途径；（四）办理征地补偿登记的期限、地点。”实践中，有些征收土地公告内容与征地批复批准征收土地的用途、范围、面积、补偿标准等内容不相符，该公告行为将对被征收人的权利义务产生实际影响。被征收人以此为由，针对征收土地公告提起诉讼的，应当属于人民法院行政诉讼受案范围。[3]

三、《土地管理法》修改后，征地公告通常情况下不可诉

在上一篇有关土地征收程序的文章中，我们介绍了2019年《土地管理法》修订后，征地程序有了重大修改。土地征收程序分为征收启动阶段和征地实施阶段。在土地征收启动阶段，政府需要完成土地现状调查、社会稳定风险评估、征地补偿方案的制定、异议听证及签订，预存征地补偿费用等前期工作。即《土地管理法》修订并施行后，签订补偿安置协议的工作整体挪移到征地报批之前，绝大多数被征收人在征地决定作出前已经知情并同意补偿方案。在这一前提下，征地决定作出后，由县级以上地方人民政府作出的征地公告通常情况下就是一种不创设权利义务的告知，尤其是对于已经签订补偿安置协议的被征收人，应无权再就征地公告提起复议或者诉讼。

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[1]参见（2017）最高法行申4636号、（2019）最高法行申3656号行政裁定书。

[2]参见（2018）最高法行申4370号、（2019）最高法行申8351号行政裁定书。

[3]参见（2019）最高法行申3656号行政裁定书。

文/张远洪律师