对违规使用“三品一标”标志行政处罚权的思考
对违规使用“三品一标”标志行政处罚权的思考
作者：王帅
单位：宁波市镇海区农业局
绿色食品、无公害农产品、有机农产品和农产品地理标志(以下简称“三品一标”)是我国重要的安全优质农产品公共品牌，有关部门应严格规范“三品一标”标签标识的使用，创造良好的食品安全环境。但是，在 “三品一标”标签标识使用的监管工作中，农业执法部门与市场监管（工商、质监、食药监）部门经常出现管辖范围争议。笔者不揣，在此抛砖引玉，贻笑大方。
一、“三品一标”设立的法规基础
“绿色食品”标识作为证明商标，其设立的法规基础是《商标法》（2001年修正，延用至今）第三条：经商标局核准注册的商标为注册商标，包括商品商标、服务商标和集体商标、证明商标；商标注册人享有商标专用权，受法律保护。本法所称证明商标，是指由对某种商品或者服务具有监督能力的组织所控制，而由该组织以外的单位或者个人使用于其商品或者服务，用以证明该商品或者服务的原产地、原料、制造方法、质量或者其他特定品质的标志。集体商标、证明商标注册和管理的特殊事项，由国务院工商行政管理部门规定。
但是值得注意的是，在2001年《商标法》修正前，“绿色食品”标识已经作为证明商标在使用。1990年5月农业部决定向国家工商行政管理局注册登记绿色食品标志。同年6月10日，《人民日报》刊登绿色食品标志通告。1991年4月1日农业部发布《关于绿色食品标志设计标准通告》。同年5月10—20日绿色食品标志经国家工商行政管理局核准注册（商标公告总字第322期、323期）。1992年4月15日，国家工商行政管理局、农业部联合下发了《关于依法使用、保护“绿色食品”商标标志的通知》（工商字[1992]第77号）。《通知》指出：“绿色食品”标志是一种特定质量标志，它专为证明出自良好生态环境、无污染、无公害、安全营养食品之用。现已作为证明商标，经国家工商行政管理局商标局核准注册，其商标专用权受《中华人民共和国商标法》保护。农业部统一负责“绿色食品”标志的颁发和使用管理。
“无公害农产品”设立的法规基础是《无公害农产品管理办法》，该规定于2002年由国家认证认可监督管理委员、农业部、国家质量监督检验检疫总局制定颁布。
“有机农产品”设立的法规基础是《有机产品认证管理办法》，该规定于2004年由国家质量监督检验检疫总局制定颁布，经修订新《有机产品认证管理办法》 (总局令第155号)于2014年4月1日起实施。
地理标志产品包括：一是来自本地区的种植、养殖产品；二是原材料来自本地区，并在本地区按照特定工艺生产和加工的产品。地理标志作为证明商标，其设立的法律基础也是《商标法》（2001年修正，延用至今）第三条，国家质量监督检验检疫总局于2005年制定颁布了《地理标志产品保护规定》，农业部于2008年制定颁布了《农产品地理标志管理办法》。
二、“三品一标”相关法规关于标识标签违法行为管辖范围的规定及争议
“绿色食品”标识作为证明商标，依据《商标法》的规定，证明商标注册和管理的特殊事项，由国务院工商行政管理部门规定。对侵犯注册商标专用权的行为，也是由工商行政管理部门依法查处。国家工商行政管理局、农业部联合下发的《关于依法使用、保护“绿色食品”商标标志的通知》（工商字[1992]第77号）中也规定：任何单位或个人，未经农业部准许，擅自印制、使用“绿色食品”标志，或经销假冒“绿色食品”食品的，皆属于侵犯商标专用权或假冒商标行为，由工商行政管理机关、司法机关依《商标法》予以查处。延续这一管辖规定，《绿色食品标志管理办法》(〔1993〕农（绿）字第1号，已废止)第十六条也规定：对侵犯标志商标专用权的，被侵权入可以依据《中华人民共和国商标法》向侵权人所在地的县级以上工商行政管理部门要求处理，也可以直接向人民法院起诉。2012年农业部根据《农业法》、《食品安全法》、《农产品质量安全法》和《商标法》规定，制定颁布新的《绿色食品标志管理办法》时，对管辖进行了新的规定：县级以上人民政府农业行政主管部门依法对绿色食品及绿色食品标志进行监督管理。
《无公害农产品管理办法》对于标识标签违法行为管辖权的规定，体现在第三十五条：任何单位和个人不得伪造、冒用、转让、买卖无公害农产品产地认定证书、产品认证证书和标志。第三十七条：违反本办法第三十五条规定的，由县级以上农业行政主管部门和各地质量监督检验检疫部门根据各自的职责分工责令其停止，并可处以违法所得1倍以上3倍以下的罚款，但最高罚款不得超过3万元；没有违法所得的，可以处1万元以下的罚款。
《有机产品认证管理办法》对于标识标签违法行为管辖权的规定，体现在第四十七条：伪造、冒用、非法买卖认证标志的，地方认证监管部门依照《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国进出口商品检验法》及其实施条例等法律、行政法规的规定处罚。依照《产品质量法》、《进出口商品检验法》规定，执法管辖部门自然是质监部门。
地理标志作为证明商标，依据《商标法》规定，对侵犯注册商标专用权的行为，自然是由工商行政管理部门依法查处。但是，依照《产品质量法》、《标准化法》、《进出口商品检验法》的规定，地理标志也属质量认证问题，生产者不得伪造或者冒用认证标志等质量标志，违反相关规定的，质监部门也有权查处。对于农产品地理标志，作为行业主管部门，农业部也依据《农产品质量安全法》，制定颁布了《农产品地理标志管理办法》，规定：县级以上人民政府农业行政主管部门应当加强农产品地理标志监督管理工作，定期对登记的地理标志农产品的地域范围、标志使用等进行监督检查。
虽然《食品安全法》对于“三品一标”标识标签违法没有明确的规定，但是《食品安全法》第六十七条规定：预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：（一）名称、规格、净含量、生产日期；（二）成分或者配料表；（三）生产者的名称、地址、联系方式；（四）保质期；（五）产品标准代号；（六）贮存条件；（七）所使用的食品添加剂在国家标准中的通用名称；（八）生产许可证编号；（九）法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。既然，食品应在标签上表示其产品标准，食药监部门自然可以根据《食品安全法》第一百二十五条：违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂；生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款。
从以上部门规章的立法渊源来看，部门之间的管辖争议，其根源在于《商标法》、《产品质量法》、《食品安全法》、《农产品质量安全法》四部法律对于管辖的规定。严格来说，如有管辖争议，各部门应按《行政处罚法》第二十一条之规定：对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。但是，笔者鲜有发现有各部门报请的资料，因此只能从学理上进行分析：
（一）、后法优于先法原则：根据行政法律规范颁布时间的不同，后颁布的法律规范应当优先于先颁布的法律规范予以适用。从立法时间来看，《商标法》1983年制定，《产品质量法》1993年制定，《食品安全法》1995年制定，《农产品质量安全法》2006年制定。依据此原则，似乎应适用《农产品质量安全法》有关管辖的规定，有的地方甚至出台规定：擅自变更无公害农产品、绿色食品、有机农产品标志证书，或者伪造、冒用、转让、超范围使用无公害农产品、绿色食品、有机农产品标志和农产品地理标志的，由县级以上人民政府农产品质量安全监督管理部门责令改正，没收违法所得，并处二千元以上二万元以下的罚款。
（二）、特别法优于普通法的原则。对于某事项有特别规定的，应当适用特别法。依据此原则，对于特定领域的食品商标违法来说，《农产品质量安全法》属于特别法，但是《农产品质量安全法》又将其管辖范围限定于“农业的初级产品”，对于此外的食品，又应适用《食品安全法》，但是《农产品质量安全法》第五十二条第二款又规定：法律对行政处罚及处罚机关有其他规定的，从其规定。似乎又将管辖权进行了让渡；从认证标准角度看，对于无公害农产品、有机产品的认定，《产品质量法》似乎又成了特别法。
（三）、重法优于轻法的原则。从相关条款看，根据货值金额不同情形，应按照《商标法》或《食品安全法》的相关规定进行处罚，则对应的执法部门肯定不能是农业执法部门。
三、对《农产品质量安全法》第三十二条、第五十一条、第五十二条规定的再解读
《农业部办公厅关于冒用绿色食品标志违法行为行政处罚法律适用问题的函》（农办政（2014）21号）：根据《农产品质量安全法》第二条第一款、第三十二条的规定，由榨菜作为主料、辣椒等作为辅料及多种食品添加剂加工制成的包装榨菜丝不属于农产品，其冒用绿色食品标志的，不适用《农产品质量安全法》第五十一条的规定由农业行政主管部门处罚，应依照《商标法》等法律法规的规定，由相关主管部门予以处罚，并由中国绿色食品发展中心依法追究冒用者的侵权责任。农产品，仅指来源于农业的初级产品，即在农业活动中直接获得的未经加工的以及经过分拣、清洗、切割、冷冻、包装等简单处理的植物、动物、微生物及其产品。工业生产活动中以农产品为原料加工、制作的产品不属于法律所称农产品。但是，什么样的处理才属于简单处理？处于认知中间地带的豆芽、蘑菇、干红枣甚至大米等到底属于食品还是农产品？
在“河南省镇平县农业局与姬祥农业行政处罚纠纷案”中：对在购物商场销售冒用标有“绿色食品”字样的红薯粉条的当事人，农业行政执法机关是否可以根据《农产品质量安全法》等规定进行处罚。一审法院试图从职权划分角度进行说明：县级以上地方人民政府农业行政主管部门仅享有对绿色食品标志的监督管理权，以及依法对绿色食品产地环境、产品质量、包装标识、标志使用等情况进行监督检查的职权。二审法院认为，涉案粉条仍是经过加工过的产品，并不符合农业初级产品的解释，不属于《农产品质量安全法》调节的范围。《绿色食品标志管理办法》第四条规定“县级以上人民政府农业行政主管部门依法对绿色食品及绿色食品标志进行监督管理”，第三十条规定“其他违反本办法规定的行为，依照《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》和《中华人民共和国商标法》等法律法规处罚”，镇平县农业局依法有权对辖区内绿色食品及绿色食品标志进行监督管理，有权依据《绿色食品标志管理办法》和《中华人民共和国农产品质量安全法》对相应违法行为进行行政处罚。但《绿色食品标志管理办法》同时也规定了其它执法主体有权对违反本办法的行为进行处罚，农业行政主管部门并非为唯一的行政处罚主体。《农业部办公厅关于冒用绿色食品标志违法行为行政处罚法律适用问题的函》（农办政（2014）21号）明确了对包装榨菜丝冒用绿色食品标志的行为，应依照《商标法》等法律法规的规定，由相关主管部门予以处罚。这同样说明农业行政部门并非对所有违反《绿色食品标志管理办法》的行为均具有行政处罚权。
笔者认为，职权意味着职责，从目前农业执法部门的力量现状来说，职权范围不宜大，否则责任担不起。从执法现实来看，对于市场流通领域的执法，市场监管更具有优势。笔者建议，可参照《国家食品药品监督管理总局关于公布食品生产许可分类目录的公告》所确定的“食品生产许可品种明细表”来确定农业行政执法范围。对于在表的涉农食品的“三品一标”问题，农业部门只承担监管职责，监管中发现问题，移交相关部门处理，对于表外的涉农食品“三品一标”问题，农业部门只在生产环节承担行政处罚职能，且进行行政处罚时，应注意重法优于轻法的原则，对于适用《商标法》或《食品安全法》的相关规定进行处罚处罚更重的，应按规定移送相关部门处理。