影响“慎诉”政策适用的五个原因

作者：陈长均。

来源：《检察调研与指导》2021年第3辑，节选自《“检察官法官化”语境下的不起诉裁量权》一文，注释从略；本推文题目为法官隔壁所加。

1.评查原因：案件评查过于关注不起诉案件

在检察机关，不批准逮捕、不起诉、法院判决无罪、撤回起诉等案件一直是案件评查的重点。例如，《人民检察院案件质量评查工作规定（试行）》第十三条规定，“批准或者决定逮捕后作不起诉处理，或者提起公诉后又撤回起诉，或者人民法院判决无罪、免予刑事处罚的案件”，“应当作为重点评查案件，逐案进行评查”。

毋庸置疑，对不捕、不诉案件进行评查具有重要意义，但如果案件评查过于关注不捕、不诉案件会造成一定负面效应：一方面，案件承办人会感觉评查单位对自己所办不捕、不诉案件不信任，从而产生一定的心理压力；另一方面，案件评查过程中，即使案件的实体、程序不存在问题，评查人也总能在文字表述等细节方面找出问题。而且，很些检察机关对评查情况进行通报，这或多或少会对案件承办检察官造成一定声誉影响。

此外，捕后不诉往往被多数检察机关看作是逮捕质量不高的表现，这类案件会影响到检察官的业绩考核与个人业务声誉。因此，一些检察官对于可作相对不起诉的案件，基于办案质量风险考虑，往往选择相对稳妥的处理方式——起诉。

2.程序原因：不起诉案件办案流程较为繁琐

《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十条规定：“人民检察院对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，经检察长批准，可以作出不起诉决定。”这说明，只要经检察长批准，检察机关就可以作出相对不起诉决定。该规则第三百六十五条、第三百六十七条分别对绝对不起诉、存疑不起诉也都作了类似规定，即检察长批准就能作不起诉决定。

但是，有些基层检察机关检察长，对承办检察官提出拟作不起诉处理的案件，有时为转移办案责任风险而提交检察委员会讨论，这无疑会增加案件承办检察官的工作量、工作时间和精力。

“同样计算办案一件，但起诉程序简单，只需拟制起诉书将案件送至法院；而不起诉程序复杂，因为要反复研究，甚至请示汇报，还有做好相关方面的工作，处理善后事宜等等。”例如，公开宣告等不起诉案件的后续工作也会牵涉办案检察官一些精力，而这些后续工作在检察官业绩考核指标中一般未予体现。

3.社会原因：不起诉决定容易引发公众质疑

多数普通公民认为检察机关的主要职责是通过履行批捕、起诉等职责打击犯罪，如果检察机关作出不起诉特别是相对不起诉决定，有些人可能认为这是检察机关不认真履行职责的表现，因此检察机关尤其是案件承办检察官会面临一定的舆论压力甚至公众质疑。一旦相对不起诉案件犯罪嫌疑人再次涉嫌犯罪，承办检察官会面临更大压力，甚至面临责任倒查风险。

在认罪认罚从宽制度的适用过程中，一些检察官不愿冒险承担因行使不起诉裁量权而招致的质疑、批评或猜忌，存在一定的思想顾虑，履职担当不够，宁愿将被告人起诉至法院，由法院判处轻刑、缓刑甚至免予刑事处罚，也往往不轻易作相对不起诉处理。因此，相对于作出不起诉决定而言，作出起诉决定意味着承办检察官面临的工作压力、舆论压力都更小，面临的各方面风险也更低。

4.规范原因：适用相对不起诉的标准过于笼统

刑事诉讼法第一百七十七条对相对不起诉规定的标准是：“犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”。对于办案检察官来说，“从总体上看，适用相对不起诉制度办结刑事案件的标准还较为原则、抽象，无法满足实践中对常见罪名类案适用不起诉制度的需求，这也是承办检察官不愿适用该制度的一个重要原因。”

由于适用相对不起诉的标准还比较笼统，实践中案件是否适用相对不起诉，承办检察官考虑的重要因素之一往往是——矛盾是否得以化解、被害方对犯罪嫌疑人的赔偿是否满意等。这样，是否适用相对不起诉就主要取决于被害方的态度，有时被害方利用犯罪嫌疑人急于获得从轻处罚的心理漫天要价，犯罪嫌疑人如果不能满足其要求，一般就不适用相对不起诉。

5.配套措施原因：起诉替代措施存在不足

《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十三条规定：“人民检察院决定不起诉的案件，可以根据案件的不同情况，对被不起诉人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失。对被不起诉人需要给予行政处罚、政务处分或者其他处分的，经检察长批准，人民检察院应当提出检察意见，连同不起诉决定书一并移送有关主管机关处理，并要求有关主管机关及时通报处理情况。”

实践中，一方面，从调研样本来看，不起诉后的非刑罚措施适用率较低，同时形式化色彩较重，难以真正发挥预防教育功能。具体而言，存在书面训诫对象狭窄、训诫内容过于简单、训诫、具结悔过格式化情形严重等问题。另一方面，犯罪嫌疑人仅通过具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失方式，有时不能修复已经被破坏的社会公共秩序，导致有些检察官不愿适用相对不起诉。同时，对于一些不起诉案件，检察官协调各方落实起诉替代措施，有时需要花费很多时间和精力。