【经典辟谣】城市更新: 国家概念远超地方, 深圳落地或不足15%
本文摘选自公众号：地产与工程法律观察
原标题：建纬原创 | 深圳城市更新十年之变
国家文件中城市更新是广义概念，涵盖土地一级开发、三旧改造、棚改、老旧改造、环境整治、城市基础设施建设和更新改造等。
狭义城市更新概念在特定语境下是指极少数地区采用“与原权利人协商收购”的非招拍挂获得土地使用权方式。
国家发布文件后，不可以误解为：“可以在全国范围内推进广东等地实施的城市更新政策”，国家城市更新政策，与，广东城市更新政策，几无联系。
狭义城市更新的操作起终点与一二级联动的违规模式相似，不同的是，一二级联动多采取“指定摘牌”或“土地出让收入分成”等违规做法。
有关城市更新领域诸多概念的详细分析,欢迎参见本号转载文章(或参考阅读今日三发)：一文读懂政信领域旧改、棚改、城市更新全体系。进一步的详细论述，还请参考本公众号的土地专题内容。
由于狭义的城市更新，并非是政府主管部门出于公众利益需要而开展的城市建设改造工作，因此不具备强制效力，仅限于极少数地区实施，且效果并不理想，未来也不会成为主流开发方式。
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深圳的城市更新以2009年颁布的《深圳市城市更新办法》为标志，至今已走过了近10年时间。城市更新制度作为制度创新，对推动城市发展和土地的集约节约利用发挥了重要作用，也成为全国其他城市学习取经的标杆。在经历十年快速发展后，城市更新制度日趋完善，但在实施过程中也遇到了重重困难。据统计，截至2019年5月17日，深圳已列入城市更新计划项目767个，其中已获得城市更新专规批复的项目约60%，完成实施主体确认公示的项目约37%，但真正进入开发阶段的项目仅仅占15%左右，大多数项目都未进入开发建设阶段，实现交付使用的项目则更少。政府想通过城市更新安排公共配套设施、公共利益用地的大多数愿望没有实现，多数房企在漫长的项目周期中苦苦挣扎。但现状的艰难并没有阻挡城市更新市场的活跃，城市更新不仅带动了周边房价上涨，而且催生了存量物业（包括城中村和旧工业区物业）的交易市场，城市更新项目的换手率也非常频繁。
近三年以来，城市更新的市场逐渐趋于成熟和冷静，城市更新制度也发生了根本性的调整。2016年全面强区放权、2017年启动政府主导的棚改、2018年修订土地整备利益统筹制度，深圳存量土地开发市场形成了城市更新、棚改和土地整备利益统筹三架马车并驾齐驱的格局，城市更新走到了新的十字路口。
过去十年：欣欣向荣但乱象丛生
与全国其他所有城市不同的是，深圳城市更新自始便采取了市场主导的模式，鼓励权利人自改、合作开发、作价入股和其他市场主体联合开发等模式，政府不介入搬迁补偿谈判，充分激活了市场的各要素。各类市场主体，尤其本土开发商纷纷抢占各种项目资源，城市更新市场呈现出欣欣向荣之景象。繁荣背后，也呈现出种种“乱象”。
村企合作之乱
2004年《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》出台后，村企合作城中村改造得以全面开启，包括本土开发商在内的各类企业开始进村围猎项目。当时，开发商与村股份公司合作的条件相对宽松，村集体领导班子掌控着合作方的准入资格和合作条件，村企合作存在很大的随意性，大量项目被拥有资源的本地企业获取，其中有相当部分企业并不备开发项目的实力。这种现象直到2016年《关于建立健全股份合作公司综合监管系统的通知》施行才被打破。
在城中村市场的利益博弈过程中，存在四股主要力量，即：
1.掌控原农村集体经济组织决策权的“村官”。主要是以村股份公司董事长为代表的村集体领导班子，这股力量对开发商准入拥有决定权；2.拥有政商资源尤其村企资源的企业。这类企业多数是本土中小型的开发商，但也有不少没有任何开发经验的企业。这类企业主要负责与原农村集体经济组织形成意向协议或正式合作协议，并负责完成项目立项和集体资产备案手续；3.具备开发实力的品牌开发商。这类企业往往并不是最先进入城市更新市场的企业，其中不乏外地知名开发商和大型央企，她们和本地企业联姻，发挥各自优势联手获取项目；4.各类中介机构。这些中介机构发挥着提供项目信息、撮合交易、评估项目风险以及解决项目实施过程中的各类专业问题的作用，包括项目掮客、评估机构、财税机构、金融机构和法律服务机构等等。除了活跃在前台的上述四股力量之外，还有大量在幕后操控的利益相关方。
在各种力量的驱使下，城中村市场在实施主体确认之前就存在三个非常活跃的交易市场：一是开发商与村股份公司之间合作开发的交易市场，这类市场以原农村集体经济组织作为主导，参与主体多数为本地房地产开发商；二是基于开发商与原农村集体经济组织已经形成的合同权益再次转让或者合作开发而形成的交易市场，主导力量为央企和知名房企；三是改造范围内的房产交易市场。既包括没有产权或限制产权的房产交易，也包括完整产权的房产交易，物业类型既包括私宅，也包括工厂。
由于城中村中存在上述四股主要力量和三个主要市场，各力量角逐和利益博弈之下，城中村改造乱象频发，很多交易行为缺乏政策和法律的规制，大量交易与现行法律或政策规定存在冲突，各种交易关系缺乏稳定性，这也导致了市场的不确定性。
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政策和审批之“乱”
深圳城市更新在十年发展过程中，已经形成了全国最规范、最完整，也是最庞杂的政策体系，包括：规范项目准入条件的计划立项制度，规范规划指标的规划审批制度，处理历史遗留违法建筑和农村城市化转地有关的土地及房产制度，针对城中村、旧工业区和旧住宅区等特定类型项目的特殊政策，规范政府部门有关城市更新审批的职责划分制度，等等。政策制定和行政审批部门殚精竭虑，几乎每一年都在针对市场中的各种状况出台或修订相应的政策。毋庸讳言，深圳的城市更新政策体系有其合理性和必要性，但制度的庞杂也带来制度的混乱和执行效率的低下，导致市场交易成本的增加。深圳城市更新政策之“乱”具体表现为几个方面：
1.各区政策制定和行政审批标准不一
不同层级政府和不同职能部门针对同样问题缺乏一致性。在强区放权政策之后，虽然城市更新的根本制度逻辑不变，但各区政策在具体细节和操作上“大同多异”，市场主体面临“一对十”的困境。部分区政府在项目准入和项目统筹规划方面举棋不定，导致很多项目审批陷入停滞状态。
2.政策变动过于频繁，政策修订却滞后于市场需要
深圳城市更新制度自形成起便一直在变化中，这些变化并非一夕巨变，而是体现在每一次细微的调整中，蓦然回首，才发现巨变已成。这些变化包括：
（1）政府角色的变化。在城市更新初期，无论是项目准入、项目规划、搬迁谈判还是项目建设，市场的自由度非常大，充分发挥了市场主体的主观能动性。但是近年来，政府持续加大干预力度，比如设立集体资产平台交易和街道办全程监管制度干预集体资产流转、设立统筹规划制度前置专规审批、划定工业区块线限制工业区改造、划定城中村分区改造限制拆除重建、对旧住宅区实施棚改限制开发商准入、提高项目贡献公共配套比例、整合城市更新和土地整备制度加大政府土地收储主动权。从这些变化可以看出，政府角色已经从纯粹的裁判角色转变为运动员兼裁判为一体的角色。政府的这种角色转变是否合适还有待考验，但可以确定的是，政府的这些转变对市场信心造成了很大影响，打破了部分项目利益格局的平衡，导致这两年市场陷入了观望期和停滞期。
（2）改造方式的变化。在过去十年立项的项目当中，基本都是以拆除重建为主，只有少数综合整治和有机更新类项目，政府一直积极鼓励市场主体实施有机更新，但市场主体动力不足。而现今，政府通过创新综合治理的改造方式、深化综合整治的内涵、强制分区划定等方式，迫使市场主体开始接受非拆建式更新改造。
（3）改造方向的变化。从目前已立项的项目当中，可以很清楚地看到政府审批改造方向的变化，无论是城中村改造还是旧工业区改造，改造方向为商住的比例将逐渐减少，改造方向为产业类和保障住房的比例逐渐加大。
（4）监管思路的变化。在城市更新初期，政府对城市更新项目的监管主要体现在年度计划和规划控制方面，只要符合立项条件的项目，政府对立项审批的主体审查比较宽松，过程监管措施相对较少，但现在政府不仅在项目立项过程中对主体的资质、信用加大了审查力度，提高了项目准入门槛，还建立项目计划清理和调整制度，加强了项目全过程的监管。
除了频繁的政策变动之外，城市更新市场发展过程中存在深层次问题，急需出台新政策或修订旧政策，比如强制拆迁问题、历史遗留私房问题、合法用地比例问题、征转地过程中历史遗留问题、产权注销问题、工业楼宇流转问题、城市更新税收问题等等，这些问题是宏观问题，但更主要是微观操作问题，这些问题严重制约项目的进展，但这方面的制度出台进程缓慢，严重落后于市场的需要。
3.城市更新各类指标控制论证不充分，政府和市场在资源配置方面边界不清
在城市更新领域，政府设定了各类控制指标，包括工业区块线控制指标、M0控制指标、保障性住房配建指标、十三五规划控制指标、城中村分区划定控制指标、公共配套建设指标等等。这些指标的设定从公共利益和公共服务保障角度有其必要性，但在设定时往往缺乏系统的论证，存在一定的随意性。有很多问题值得反思，比如在保障产业空间发展的同时，如何匹配对应的居住空间和商业发展空间?各个区均制订了产业空间和产业发展规划，各区产业空间如何协同发展？政府划定了各类保障性住房的供给计划，是否能够有效满足不同层次住房需求？未来释放的大量限制交易的保障住房、产业用房如何有效的分配和流转？从现行政策结构来看，政府在供给端进行了各种指标设定，但在需求端缺乏充分论证。从历史教训来看，在政府各种指标控制和政策控制下，极有可能导致供需失衡。
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产权关系之乱
尽管受到国家层面《土地管理法》《城市房地产管理法》和《物权法》等法律制度之约束，但自上世纪八十年代末、九十年代初以来，深圳的土地和房产市场一直在市场力量的驱动下野蛮发展。无论是集体土地，还是国有土地，都以异乎寻常的速度开发，大量开发建设行为缺少完善的产权手续和报建手续。为理顺历史遗留的产权关系，深圳先后出台了系列政策试图解决历史遗留违法建筑的处理和土地房屋权属认定。在城市更新中则要求合法用地比例达到60%以上，而可计入合法用地比例的主要包括五类用地，即：合法国有土地、城中村用地、旧屋村用地、已纳入房地产权登记历史遗留问题处理的有关用地、经处理的历史遗留违法用地。但现实中的土地和房屋产权关系远比上述五类用地更为复杂，加上深圳在历次城市化转地过程中并没有完全按照政策规定完善用地手续，未理清集体用地征转过程的各种法律关系，导致产权关系非常混乱，主要表现为：
1.原村集体“外卖地”形成的权属关系
在八十代年代末九十年代初，深圳大量“三来一补”企业与村集体以“租地协议”、“土地使用转让协议”、“土地合作开发协议”等形式在集体土地上建成厂房。这类厂房只有极少数有完整产权登记和报建手续，部分厂房有报建手续但没有产权登记，也有大量厂房既没有合法报建手续也没产权登记；在城市更新权属核查过程中和项目申报过程中，由于行政审批部门往往需要村集体配合出具土地经济利益关系理清的相关手续，村集体常常以此为由主张土地权益，双方对于土地权益如何划分存在分歧。
2.政府、村集体和企业代征地形成的权属关系
同样是在八、九十年代，由于国有建设用地指标不足，政府和企业要使用建设用地，多数都是签署三方协议，由企业代政府向村集体支付征地补偿费，将集体土地征转为国有土地。在这个过程中，政府本应该完善土地收储和出让手续，企业则应该向政府申请完善国有土地使用权出让手续。但现实中，大量的该类用地行为或是没有完善集体土地转为国有土地的征转手续，或是没有完善用地出让手续，这类用地性质的认定在现实中经常遇到困境，导致产权认定的困难。
3.城市化转地过程中政府没有理清补偿关系
深圳在历次城市化转地过程中，政府承诺安排一定比例的非农建设用地和征地返还用地由村集体作为建设用地进行开发。非农建设用地和征地返还用地开发从指标审批到用地手续的完善均有复杂的流程，很多指标并没落实到相应地块，但多数村集体将非农建设用地和征返用地指标转让给开发商或者与开发商合作开发。这类非农建设用地和征返用地往往存在三方面的问题有待解决：一是涉及非农建设用地和征返用地集体资产交易备案监管程序的完善；二是国土部门将该等用地指标批复至具体地块；三是该等地块用地手续的完善。
4.国企改制和国有土地利用不规范导致的复杂权属关系
在改革开放的初期，政企不分，大量国有企业承担政府的部分行政职能，政府曾经将成片土地交付给国企开发利用，国企甚至代替国土部门决定这类土地使用权的出让和转让。但在政企分离和国企改制过程中，这类土地当中有相当部分没有办理土地使用权出让或划拨手续，实际上一直由企业占有、使用和开发。这类土地的利用往往并没有按照规划用途实施，甚至没有报建手续。因此，这类土地既涉及在政企分离和国企改制过程中如何认定土地资产归属问题，也涉及到地上建筑物的权属认定问题。
未来十年：城市更新如何“拨乱反正”
通过梳理深圳城市更新政策修订脉络，不难发现深圳的城市更新正在发生四大方向性变化：一是房地产开发空间受限，城市更新空间释放将以保障产业和保障性住房空间为主；二是拆除重建范围缩小，有机更新的范围和政策激励持续扩大；三是市场主导的城市更新受限，政府主导的土地整备和棚户区改造大力推进；四是城市更新的私人利益空间受限，公共利益属性逐步加重。这些方向性的转变从最近市政府常务会审议并原则通过的《关于深入推进城市更新工作促进城市高质量发展的若干措施》也能够得到印证。
从战略上，深圳城市更新作上述方向性调整有其积极意义。但从战术上，深圳城市更新的深层次矛盾和深层次问题依然缺少有效的解决措施，比如历史违建的处理依然非常缓慢、拆迁难题缺乏对策、产权纠纷的处理缺乏创新机制、产业升级缺乏有力度的刺激政策、合法用地比例的政策限制部分空间迫切的改造需求、繁琐冗长的城市更新审批流程提高了市场成本，等等，这些问题一直是困扰城市更新市场多年的顽疾。无论是由政府主导城市更新，还是市场主导城市更新，都要面对前述棘手问题。而要解决这些棘手问题，既需要政府创新制度设计，也需要市场转变商业模式，政府和市场需要更良好地互动协同，需要重新定义清楚各自的角色。具体来说，有以下几方面的建议：
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综合运用行政和司法手段，形成“组合拳”，着力解决城市更新过程中“查违难”、“确权难”、“拆迁难”和“注销难”等问题
国家层面关于土地管理和房产管理的法律、法规均滞后于市场，《土地管理法》和《城市房地产管理法》都在修订过程中，但市场活动却不能停滞。由于法律、法规的滞后，复杂的土地和房产现状已成为深圳城市更新路上的拦路虎。具体来说：
1.查违难。深圳历史违建数量之多、情形之复杂堪称全国之最，深圳历年来出台多项政策试图解决历史违建的问题，但至今仍然没有解决，深圳大量的“历史违法建筑”不仅导致部分区域因合法用地比例达不到法定要求而无法列入计划，也导致拆迁补偿谈判困难，深圳对历史违建的处理一直是秉承“尊重历史、分类处理”的温和而保守的政策，历史违建的处理一直举步维艰。
2.确权难。确权难主要体现几方面：（1）无产权房产的确权；（2）限制产权房产因交易产生的确权；（3）经历国企改制后的房产确权；（4）权利人下落不明的房产确权；（5）单位集资房产的确权；（6）划拨土地上的建筑物确权；（7）其他存在各类争议房产的确权。由于城市更新过程中涉及多数物业是在《物权法》和不动产登记的相关规则出台之前形成的，严格依据现行《物权法》和不动产登记规则去确权无法解决现实中复杂的确权问题。
3.拆迁难。拆迁难主要体现在两方面：一是拆迁标准难以统一，拆迁补偿市场相对混乱；二是针对极少数难拆迁的“钉子户”缺乏行政强制或司法强制拆迁的法律依据。
4.产权注销难。根据产权注销的有关规定，需要有权利人本人公证授权或亲自到场方可办理注销手续，而一旦无法找到权利人或权利人拒绝配合注销产权时，产权登记部门无法办理产权注销。对于城市更新单元范围内存在多个权利主体的项目来说，只要有任何一个权利主体拒绝配合注销，则整宗地无法办理用地出让手续。产权登记部门和城市更新部门对此类情形往往互相推诿，目前已有多个项目因出现该等情形而停滞。
“查违难”、“确权难”、“拆迁难”和“注销难”这四个难题，本质上就一个问题，即公共利益与私有物权的平衡问题。从我国立法进程来看，在《物权法》出台之前，公共利益过度扩张，忽略了私权的保护。《物权法》出台后，对公共利益与私有物权进行了较为明确的规定，地方立法对私权和公权的划分又过度谨慎。就城市更新而言，城市更新本质上是基于公共利益的需要，城市更新之后直接移交给政府的公共配套空间平均在30%左右，政府只是采取市场化的手段引入社会资本进行开发。因此，城市更新无疑具有公共利益的属性，政府完全可以为推进城市更新工作依法加大行政权力的行使力度。
针对“查违难”，政府对违法建筑处理应该加大立法和执法力度，对符合规划和建筑安全的依法确权，并对其中符合城市更新条件的依法纳入城市更新范围，而对不符合城市控制性规划的以拆除为前提条件，可区分不同情形予以经济补偿；针对“拆迁难”，政府应该发布市场指导标准、规范市场秩序、管理市场预期，而针对少数难以拆迁的业主，要视不同情形分别采取调整范围、行政强制或司法强制、第三方谈判促进等多种手段促进拆迁谈判；针对“确权难”，可以对无产权房、产权不清晰房产和有产权争议的房产等特殊类型的房屋出台确权的规范性文件，提高确权效率，并针对城市更新过程中的新型产权争议开通行政处理通道，彻底改变确权过程中司法机关和行政机关互相推责、司法效率低下的现状；针对“注销难”，要修订完善城市更新过程中产权注销的规范性文件，规定在某些特殊情形，在权利人不配合的状态下，产权登记部门可以依申请直接注销产权，比如签署拆补协议且支付相应了补偿款、无法找到权利人、建筑物已经拆除等情形。
当然，为最大程度保护私有物权，政府在实施行政行为时，程序方面，应该充分保护权利人救济权利，确保程序正义；实体方面，应该增加相应的担保措施，避免市场主体滥用权利，如可以考虑引入保险机制，为城市更新过程中潜在侵权行为导致财产损失提供保险保障。
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强化城市更新和土地整备局统筹协调职能，改变目前政出多门、多头审批的局面，进一步简化审批流程
深圳城市更新经历了从市城市更新局集中审批到“强区放权”下放到各区进行审批的转变。但强区放权后三年多来，市场主体普遍反映项目审批不仅没有提速，反而由于各区政策制订和政策执行均在持续完善过程中且各区操作不一，导致城市更新审批效率低下。
自广东省启动三旧改造以来，各地均出台了相应的三旧改造政策，也成立相应了三旧改造行政职能部门，广州、东莞、中山等均在市政府层面成立了市领导主责的市级城市更新领导小组，由市领导小组统筹协调各部门涉及城市更新相关的审批事宜。深圳则有所不同，深圳市政府层面并没有设立城市更新领导机构，市城市更新局隶属于规划国土部门，而各区城市更新局则是各区政府的派出机构，直接受区政府领导。在强区放权之后，区城市更新局虽然获得了计划立项、规划审批、权属核查及实施主体确认等主要审批权，但区城市更新局在进行这些审批过程中受到很多相关审批的制约，需要很多部门的协同配合。在现有的政策体系和行政管理框架下，区城市更新局在履行审批职能时，往往缺乏主动权，城市更新的强区放权难以真正落实，市级两级城市更新局的权限仍不足以有效解决城市更新审批中的各类难题。要解决这些问题，一方面，从立法层面，需要市政府和市人大加大介入力度和创新力度，充分发挥特区立法权，突破现行政策和法律的瓶颈。另一方面，从操作层面，需要建立市级领导牵头主导的全市城市更新领导小组，统筹协调产业、财政、税务、规划等相关行政部门，同时强化和扩大新组建的城市更新和土地整备局职能，彻底改变城市更新审批过程中各部门互相推诿、条块分割、效率低下局面。
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利用大数据、人工智能等科技手段，对城市更新各类指标进行精准分析，并根据市场需求动态调整相应指标分配，有效协调市场资源的分配和流动
城市更新一方面旨在对存量土地和存量物业进行再开发、再利用，旨在改变资源配置不合理和资源利用效率低下的问题，另一方面是通过对城市物理空间的改造，实现对城市产业、生态、文化等形态的改变。政府为实现对城市更新的管控，一直是采取严格的“计划”和“规划”控制制度。政府在城市更新方面的指标控制主要体现在四个层面：一是市级宏观政策调控，比如市级五年规划、土地利用总体规划和城市总体规划等；二是区级政策调控，各区域根据市级规划制订区级发展规划；三是各类专项管控，比如工业区块线、城中村分区规划、片区统筹规划、教育医疗交通等公共服务设施配置等；四是具体项目指标管控。
历史经验表明，政府对这类指标控制虽有其必要性，但政府制定这些指标的合理性和可操作性却值得商榷。政府一方面强调发挥市场在资源配置中的决定性作用，另一方面却在各个环节、各个层面设定各类指标。而这些指标的设定，除了客观的技术考量，还有主观的利益博弈，政府设定的指标虽然管控了市场主体滥用市场的行为，但也抑制了市场要素的自由流动。
从政府目前针对城市更新设定各类指标来看，存在较大的优化空间，可以借助大数据和人工智能技术。大数据技术在对国内外城市发展的历史数据进行统计分析的基础上，能精准测算人口、产业、消费、公共服务等之间的相互关系；而人工智能技术则能够在数据分析基础之上，对未来产业趋势、消费行为、城市发展等进行预测。同时，政府在确定各类“指标”的过程中，既要遵循市场配置资源的决定性原则，将市场能决定的事情放权于市场，适度放松指标管制；也要遵循“技术独立”的原则，无论城市规划，还是产业规划，本质上都是技术问题，政府尽量授权技术专家进行决策，所有的指标应该在技术专家充分论证的基础上征求包括市场主体在内的公众意见。政府既要避免利益团队游说，也要避免裁判员和运动员角色的混同，从而影响决策的科学性。
对市场主体而言，市场主体要对城市更新政策导向有更新的认识，及时调整战略方向，尤其是房企应该调整主要依赖土地差价和房价上涨的盈利思维，致力于创新能力的提升，在商业模式、服务产品、技术研发等方面加大创新力度。房地产行业在经历多年的高周转、高利润的发展模式之后，房企不仅应该考虑自身商业利益的最大化，也应该充分考虑政府、原权利人、社区、公众等利益相关人的利益。在城市更新项目中，政府更希望市场主体在产业空间、公共服务空间、保障性住房空间等方面发挥作用。随着粤港澳大湾区规划的出台，大规模的基础设施投资将陆续启动，各地市也都密集出台政策推动湾区产业结构的调整和升级，这给大湾区城市更新带来前所未有的机遇。但各地政府都旗帜鲜明地鼓励城市更新中产业升级改造和产业空间的保障，严格限制工改商住，防止城市更新地产化，房企应该顺应政策趋势，摒弃短期套利的投机行为，致力于长远的价值投资和价值创造，利用房企的资金优势、项目建设和开发经验优势，与产业、科技、金融等要素有效结合起来，推动实体经济的发展。
只有实体经济稳固发展，房地产才有更好和可持续的未来，科技领先、产业集群、房价上涨的硅谷就是最典型的例子，这才是城市生态体系的健康样本，大湾区未来无限机会将在产业和地产共生发展过程中呈现。