三门峡市农村公路高质量发展中的资金探析
一、农村公路发展方向和面临的资金短板
农村公路要发展资金是保障。《河南省农村公路条例》明确指出：“县级以上人民政府应当将农村公路的发展纳入当地国民经济和社会发展规划，逐步加大政府对农村公路的资金投入，加强对农村公路工作的组织领导和监督检查，促进农村公路持续健康发展。”2016年国家实行“营改增”等财税制度改革以来，中央加大对贫困地区和重点领域发展的财政投入，加强了国家对整体发展战略的宏观调控，展现了集中力量办大事的优势，特别是十三五期间，重点实施的“三大攻坚战”战略，在农村公路领域相应开展了交通脱贫攻坚、生命安全防护和扬尘污染防治等重大工程。同时，这也相对转变了地方经济社会由资源粗放型向技术集约型快速发展方式，走出了新时代创新、协调、绿色、开放、共享的发展道路，从而破解发展难题，厚植发展优势。
近年来，农村公路投资政策也随着由以往重点依靠国省补助资金为主，逐步转变为重点依靠地方政府财政投资建设，而县级人民政府作为农村公路规划、建设、养护和管理的责任主体，面临着“四好农村路”建设高质量持续协调发展的资金难题。特别是“十三五”期间国家农村公路发展和投资政策重点倾向于深度贫困地区，实现了整体消除绝对贫困现象，而其他非深度贫困地区项目计划少、补助低、需求大，农村公路发展资金相对短缺和不足。
二、农村公路发展资金问题的破解思路
思路决定出路。通过笔者几年来深入各县（市、区）实践调研和综合分析，其实制约农村公路高质量发展的关键因素在人，而不只是在钱的问题，重点在政府部门高层决策管理者们的工作思路和方式。首先要深入领会农村公路发展与“五位一体”总体布局相协调统一，深刻把握中央、地方关于农村公路发展相关投资政策，坚持问题导向、目标导向和结果导向，充分发挥其积极性、主动性和创造性，加强沟通协调，完善制度机制，拓宽筹资渠道；积极推行“党政主导、行业牵头、部门协同、社会资本参与”的投融资模式，强化过程管理，注重方法方式，突出宣传舆论，树立良好的行业社会形象，赢得国家、社会和个人参与支持农村公路发展事业；逐步建立以政府投资为主、多渠道筹措为辅、社会各界共同参与的资金筹措机制，有效破解“四好农村路”建设高质量发展资金难题，为全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化提供坚实的农村公路交通运输服务保障。
三、拓展农村公路建管养投融资模式
1.各级政府财政预算资金
主要包括国省补助资金、市级配套资金和县乡自筹资金等，其中国省补助资金采取奖补结合、先建（养）后补的方式，通过财政逐级拨付到位，应全部用于建安工程费，中央成品油税费改革转移支付资金主要用于农村公路养护工程，中央车购税资金主要用于农村公路升级改造、安全生命防护和危桥改造工程；市级财政配套资金主要通过“以奖代补”“谁积极支持谁”的原则按建养规模和投资比例分配到项目；县级政府年度财政预算投资是农村公路发展资金的主要筹资部分，占比最大；乡级政府安排适当比例乡村道的建管养财政预算资金。“十三五”期间，全市农村公路建设项目争取国省补助及车购税资金7亿余元，占总投资的30%；市级财政安排农村公路建养配套资金1800余万元。如渑池县、陕州区“通村入组”建设工程项目采取由县级统一招标采购水泥、砂石料等主要原材料，各乡镇投工投劳组织实施；卢氏县、灵宝市乡村道路建设采取“先加宽、再立项”的原则，即先由乡镇政府筹资将路基整修拓宽到位后，才将项目列入年度建设投资计划进行实施。
2.政府贷款和债券投资方式
“兵马未动，粮草先行。”发挥政策性资金优势，通过灵活采取土地置换、实物补偿和统筹整合涉农资金等，优先用于农村公路“通村入组”项目建设；成立交通投资开发公司，作为投融资平台支持农村公路发展中长期信贷；把农村公路纳入一般债券重点支持范围，设立投资基金、开发金融产品等支持农村公路发展。如卢氏县积极向农发行申请扶贫过桥贷款10亿余元，灵宝市争取地方政府债券3000万元，陕州区整合涉农扶贫资金3500余万元、贷款1000万元等，为农村公路建设项目顺利实施提供了资金保障。
3.采取PPP融资模式
创新投资方式，实行政府和社会资本合作，通过物有所值评价和财政承受能力论证,纳入年度财政统筹安排范围,引导各类社会资本投资“四好农村路”建设领域，实行农村公路“建养一体化”发展模式。如灵宝市通过城市投资开发公司，采用PPP模式（政府和社会资本合作）融资用于农村公路建设项目；卢氏县全省首家采取EPC+政府购买服务模式，引进中交集团参与农村公路建养捆绑招标，加大对交通公路领域扶贫开发投入力度。
4.其他社会捐款资助资金
主要是通过单位、个人和沿线受益单位捐资，采取以工代赈、公益岗位、村委会组织动员群众筹资筹劳，以及将农村公路与产业园区、资源开发、乡村旅游等有收益的项目进行融合开发等，吸引社会力量支持农村公路高质量发展。如渑池县累计投资3200万元，建设精品环线21公里，两侧各5米宽的绿化标准，促进沿途新业态经济发展；柳庄村投资1800余万元，新改建旅游道路8.8公里，沿路设置44个石刻百米桩，发展旅游业带动群众脱贫致富。陕州区建设农业生态观光旅游环线，沿途建成了千亩油葵、樱桃、油菜和石榴等高效农业基地，带动了国家级二仙坡绿色果品产业化基地快速发展壮大；张汴乡曲村捐资对村内道路进行了提升改造，吸引大批游客参观地坑院民俗文化；西王村沿路发展果蔬种植采摘，成立春生农民合作社，每户社员年收入都在3万元以上，有效解决了村民的就业和脱贫问题。卢氏县设立农村公路交通协管员岗位300名(以贫困户为主)，负责对全县600余公里的县乡公路进行日常管理养护，即解决了贫困户的收入来源，又破解村组道路管养难问题；沙河乡范家村支书权世杰动员全村捐款12万余元，整修村道路基；官道口镇三官庙村群众自愿捐款8万余元，义务出工10多天，拓宽整修路基4公里；朱阳关镇涧北沟村的县城华洋手机卖场老板，向家乡捐款2万元支持自然村道路建设等等，涌现出许多群众支持农村公路发展的典范。
四、农村公路发展资金的管控措施
1.明确责任，完善机制，为农村公路发展资金管控提供制度保障。
市政府制定《三门峡市推进“四好农村路”建设实施方案》，成立以市长任组长的领导小组，纳入政府年度目标考核范畴，细化考核办法，明确了工作目标任务、措施要求、资金保障和奖惩办法，为全市“四好农村路”建设提供了政策支持；督促县级政府落实农村公路发展主体责任，全力实施“四好农村路”建设和示范县创建工作，强化组织协调和指导，解决重大筹资事项；完善财政投入稳定增长机制，强化考核结果运用，与财政补助资金、示范县创建等挂钩，提高资金使用效率；加强资金使用的监督检查，实行专账管理、专账核算、专款专用，建立权责清晰、齐抓共管、运转高效的农村公路可持续发展长效体制机制。如卢氏县出台《卢氏县交通运输脱贫项目管理办法》，明确各乡镇和相关部门的职责，优化建设程序，强化资金管理，突出工作成效，2019年被授予“四好农村路”省级示范县荣誉称号，获得省级奖励资金300万元；湖滨区每年安排专项预算资金1000万元，用于加快推进“四好农村路”示范区创建工作。
2.部门配合，协调联动，为农村公路发展资金管控提供服务保障。
由各级发改、财政、农业农村、自然资源、林业园林等有关部门按职责分工，主动为项目建设开辟“绿色”通道，强化用地和资金保障，同频共振，合力推进。严格规范基本建设资金流程和廉政安全管理，建立健全招投标和计量支付管理制度，按合同约定及时拨付进度款，由交通、财政和审计部门对建设项目竣工决算先审核、后批复、再验收；实行农村公路建养资金的信息化管理，落实建设项目“七公开”制度，引导农民群众参与农村公路工程监督，将群众满意度纳入农村公路考评体系，打造阳光工程、廉洁工程和精品工程。如义马市由涉农社区负责农村公路沿线路灯和绿化等附属设施施工；卢氏县把县乡道绿化分解给林业局、村道绿化由乡（镇）配合实施，栽植绿化苗木树种多、效果好。湖滨区委托北京环卫公司承包农村公路日常清扫养护作业，由地方财政每年拨付养护经费。
3.优化方案，精心设计，为农村公路发展资金管控提供技术保障。
按照“因地制宜、经济适用、绿色生态”原则，将农村公路发展规划纳入国土空间规划，完善路网布局，优化路网结构，限额设计，全寿命周期分析，合理确定技术标准，全面提升建设品质，突出其经济性、耐久性和服务性，加强与国省干线公路、城市道路以及其他运输方式的互通，加强与各级行政区划边界农村公路的连接，加强通村公路与村内主干道的衔接，加快实施沿黄生态公路和游园绿化工程，加快推动农村公路与乡村振兴、资源开发、产业发展等深度融合，提高农村公路整体技术服务水平。
4.示范引领，舆论引导，为农村公路发展资金管控提供外部环境保障。
积极开展“四好农村路”示范县、示范乡创建活动，重点突破，以点带面，全面推进，满足人们群众对出行的美好期望。通过现场会、观摩交流学习、技术培训讲座、专题宣传报道等多种方式，推广和传播先进经验做法，建样板，树典型，营造全社会关心、支持和参与农村公路发展的良好氛围，谱写“四好农村路”建设高质量发展绚丽篇章。