党国英:贫困人口构成与脱贫政策转变

对于低度分工型和权利限制型贫困人口，主要应依靠推进经济自由化来释放他们自身的致富积极性；

对于刚性贫困人口，需依赖政府以转移支付为主的救助服务。

  1、贫困人口概念与类别

一般而言，“贫困”是指成年人及其家庭难以获得一定数量的生活资料，营养难以保障，社会交往半径严重压缩，并无法通过代际繁衍改善的状况。具体来说：

在较长的时间里，一个人的营养供给要考虑基本维生素、蛋白质及微量元素的摄入。根据我国目前的食品价格状况，一个成年人必须每天支出相当于五斤面粉价格的费用来购买食品，也就是至少需要15元，否则难以保障健康生存。

一个人的正常生活及社会交往需要居住、穿衣、出行、通信，以保持起码的体面，这些都需要花钱。媒体曾报道，一个家庭数口人只有一条裤子可穿，这意味着这个家庭的交往半径会受到严重限制。

一个家庭的生存状况还需要通过子女受教育得到改善，这就需要教育支出。

根据联合国粮农组织提出的标准，恩格尔系数在59%以上为贫困，如果人均食品开支最低标准为每日15元，即每年5475元，再按照恩格尔系数59%计算，则人均年收入低于9280元时，即可认为该家庭处于贫困状态。2020年，我国这个贫困标准之下的农村人口约为1.2亿，占农村人口总数的41%。

相对贫困与绝对贫困概念有很大的局限性，因为关于贫困的三个特征在不同时代会有所不同，所以“绝对”一说并不成立，国际上现在也不使用这个概念。40年前有彩电、冰箱、洗衣机“三大件”的家庭是富裕人口，现在仅有这几件电器很可能是贫困人口。我们需要用历史的眼光来判定贫困人口的类别。

从国家政策的角度，贫困人口必须只占一个国家总人口的少数，否则扶贫政策没有意义。扶贫政策必须考虑政策实施的具体环境，有效的政策要针对贫困的成因下功夫。若不考虑战争、瘟疫等非常规因素引起的贫困，可以把贫困划为三个类别。

低度分工型贫困。工业革命前，因为社会分工水平低，经济效率低下，人类社会总体上处于贫困状态。这种状况与人口没有多少关系，因为即使人口少，农业经济受限于技术水平，也不会有很高的余粮率。古代中国是当时世界上农业效率最高的国家，按台湾学者赵冈的估算，宋朝人均原粮占有量最高曾达到约900市斤，但那个时代多数人务农，劳动力不易转移，这导致宋朝的经济社会结构与居民消费结构和其他朝代相比没有明显变化。

权利限制型贫困。这是指部分人口因无法享受正常经济社会权利而引起的贫困。多数情况下，处于社会结构转型过程中的国家会形成城乡二元结构，农民群体得到的公共服务水平低，自由流动遇到的歧视性政策壁垒和价格扭曲造成的隐形利益剥夺会使农民难以进入社会分工体系，只能从事小农经营，无法摆脱贫困状态。

刚性贫困。这是指与经济社会发展和结构改善关联度很低的贫困。很多国家即使社会分工程度已经很高，社会权利平等方面有了显著改善，还是有一部分人口要依赖社会救助才能摆脱贫困，一般性的社会发展政策不能改善他们的生活水平。我国学界对这部分贫困人口的脱贫理论研究尚不够深入，因此需要我们特别关注。

刚性贫困人口首先是农村失能、半失能人口。目前，这些人中的大部分与他们所在家庭平均计算收入，容易通过统计核算实现“脱贫”。为解决这一问题，目前我国已正式启动个人破产制度试点，该制度实行以后，这部分贫困人口将很容易暴露出来。

刚性贫困人口中还有一部分易被人们忽视。他们没有残疾，也能正常生活，却因为认知能力低下难以进入现代分工体系，或者只能从事一些边缘化的工作，甚至身陷犯罪组织。西方学者对贫困与认知能力的关联性作过研究，发现没有明显身心残疾的刚性贫困人口在认知能力上相对较差，具体表现为注意力不集中、自律能力差、记忆力不强以及对复杂事物的判断能力低下等。这些人在就业市场上没有竞争力，容易陷入贫困状态。这并不是因为他们有明显的遗传疾病，也不是因为懒惰，主要是因为他们在生长发育期营养不良、受环境影响染上不良嗜好或受原始宗教影响形成不良生活习惯和消极价值观等，这会对他们的认知能力产生不可逆的伤害。笔者在云南调研时注意到，有些地区的群众从小就养成了大量饮用土酒的习惯，这会严重影响儿童大脑发育。有的地方则存在“性散漫”现象，异性之间的性行为比较随便，导致男性责任意识不强，女性身心受到持久伤害，这些均不利于形成积极进取的商业文化。对于刚性贫困人口来说，一般的开发式扶贫举措作用十分有限，相关投资实际上等于浪费。

    2、近40年来脱贫工作的基本经验

总体而言，我国针对以上三类贫困人口的脱贫政策是一并推进的，但近40年的脱贫工作也有重点区分，尽管多数时候这种差异不是出于有意的安排。

改革开放政策是第一类贫困人口迅速脱贫的主要原因。20世纪80年代的农村改革增加了农民的有效工作时间，基本消除了农民自留地与原集体耕地的生产率差异，使我国粮食产量增速超过人口增速，一举解决了温饱问题。

市场化改革提高了国民经济运行效率，也为解决第二类贫困问题创造了条件。城市化、工业化使我国社会分工水平大幅提高，农村劳动力大量向城市转移，农业劳动生产率与城市劳动生产率、农民收入与市民收入的差距缩小，全国平均恩格尔系数逐步降低至30%左右，大多数居民的实际生活水平超过联合国设定的脱贫标准。这同时也是消除城乡居民权利不对称的过程。只要人民有创业、择业和迁徙的自由，并享有平等权利，就会努力改变自己的生存状态，脱贫奇迹归根结蒂是人民自己的创造力使然。

政府职能转化为解决刚性贫困问题提供了可能。市场的力量对于解决刚性贫困问题存在局限性。在传统农业社会，刚性贫困问题主要依靠家庭负担、家族接济和社区慈善来缓解，而对于地域性的刚性贫困，传统社会无法提供解决办法。现代社会主要依靠政府解决这个问题。中国政府最早的减贫行动是1982年在甘肃、宁夏推行的“三西”地区农业建设项目，后来又在1994年开始八七扶贫攻坚计划，并在2001年颁布《中国农村扶贫开发纲要》，这一系列国家扶贫行动主要针对区域性的刚性贫困问题。2013年年底，中国农村全方位扶贫开发转入精准扶贫、精准脱贫模式，国家加大了扶贫政策的力度，形成脱贫攻坚战略，精准扶贫政策使国家对贫困户的信息有了更准确的把握。此外，我国已经基本建立起城乡一体化的社会保障制度，为解决刚性贫困问题提供了基础性制度。

综上，我们可以产生这样几个判断：（1）无论按照什么标准，都应承认中国减贫事业取得了巨大成功。（2）按现行标准脱贫攻坚工作取得全面胜利后，可以考虑采用恩格尔系数高于59%的联合国贫困标准。（3）从减贫事业的历程看，农村居民进入城市社会分工体系，是实现脱贫的基本路径。（4）对于第一、二类贫困人口，主要应依靠推进经济自由化来释放他们自身的致富积极性；对于刚性贫困人口，需依赖政府以转移支付为主的救助服务。

    3、未来脱贫工作模式转变

2020年全面建成小康社会之后，我国要通过推进城乡融合发展，使预防贫困发生机制内生化，将由政府强力动员的短期运动型脱贫转化为由法治保障、市场主导、政府调节的常态运行机制，使国家脱贫政策转变为一般性收入分配政策，实现社会公平正义。为此，要注意以下几方面工作。

第一，建立正确的区域经济资源评价指标体系，一定时期内不适用人口稳定脱贫政策的区域不应成为政府的开发目标区域。政府与企业都不宜在深度贫困地区、生态脆弱地区实施开发式扶贫。

第二，改进扶贫移民政策。应重新制定城乡区划政策，在此基础上，将农村地区逐步发展为专业农户的生活、工作区域，使农村社会成为包括专业农户在内的中产阶层为主的社会。事实上，国家越是现代化，农村就越不适于刚性贫困人口生存。在扶贫移民计划中，应考虑将完全依赖社保计划的刚性贫困人口逐步向城市转移，避免现行就近移民政策带来的新移民与原有居民争夺资源的弊端。

第三，精准脱贫政策实施过程中，要将“市场瞄准”与“政府瞄准”结合起来。“市场瞄准”主要看贫困户出售劳动产品和服务的净收益，“政府瞄准”则主要看贫困户的总收入，其中还包括未出售的产品的价值。前一指标更能反映农户脱贫的潜力。从长期看，我国不可能专门设立针对贫困人口的投资项目；贫困人口要与其他从业人口一起工作，选择适合他们的工作岗位，通过就业解决收入问题。依靠企业兴办慈善性的扶贫车间、扶贫农业园是不可持续的。对于不能进入劳动分工体系的失能、半失能人口，现有的就地提供护理扶助的做法实际效果并不好，需要通过城乡统一的济贫制度解决他们的基本生存问题。

第四，使用新的政策用语。2020年以后，应以“低收入人群”概念替代“贫困人口”概念，并将“低收入人群”划分为“就业扶助政策目标人群”与“低保政策目标人群”，而不再以城乡区别。同时，用“预防贫困发生机制”替代“精准脱贫”。这有利于明确政策目标，实现收入分配政策的转型。

第五，坚持以城市化引领农村发展，大力发展小型城市。研究表明，农业区距离城区超过半小时车程，并不利于农业吸引人力资本。我国中西部地区的城市首位度不宜过高，应采取综合措施发展小型城市。城市房价过高是阻碍农村居民举家迁入城市定居的重要因素，这个问题不解决，将影响我国成为真正的高收入国家。

第六，应撤并部分贫困地区的县级行政区单元。研究发现，贫困程度越高的县，人均财政支出越大，它们属于财政转移支付依赖型经济体，经济活力低下。这类县的人口规模小，有的地域规模也非常小。举例来说，我国陕南地区虽未被划入深度贫困地区，但也算得上难以稳定脱贫的地区，该地竟有25个县级行政区。财政资金无力支付干部薪资，留不住人才，普通人员又大量堆积，人浮于事。因此，应较大幅度合并贫困地区县级行政单元，将干部人均国内生产总值作为机构和公务人员编制的主要参考指标，降低人口比例指标的影响权重。

第七，建立城乡统一的以发放食物券为主要手段的低收入人群营养改善计划。国家应采取多种措施鼓励农村贫困人口进城，将农村居民贫困问题转变为一般性贫困人口的脱贫问题，以提高脱贫政策的实施效率，更好地消除贫困代际传递现象。可以通过对举家进城的部分农村低收入家庭发放食物券的办法改善其生活水平，减弱他们的恋土情结，为农村小块土地流转创造条件。

第八，加大对刚性贫困人口的救助力度，加强农村贫困人口的老人扶助计划及儿童教育与营养计划。在现有帮扶基础上，每个幼童和小学生的午餐补助增加五元，学生规模在360人以上的小学建立配置厨师的餐厅，大幅丰富食品品种。对400万贫困老人每年发放1000元食物券，建立农村分户登记制度，完善贫困老人财产与收入数据资料。建立贫困孕产妇扶助计划，按每人2000元补贴，实行住院分娩。对约60万失能人口每人每年增加3000元帮扶资金，对约100万半失能人口每人每年增加2000元帮扶资金，建立护理公寓，改善他们的生存状况，并将他们纳入国民营养计划，用食物券替代现金。经计算，以上全部开支总计约170亿元，其中新增开支估计不超过100亿元，护理公寓建设资金可以通过城乡融合发展和农村宅基地制度改革筹措。这些发展计划如能落实，对于国家财政不会造成负累，而意义却十分重大。对刚性贫困人口中有基本劳动能力的人群，可以通过累退性负所得税鼓励他们到城市从事简单的工作。

作者系中国社会科学院农村发展研究所研究员

乡村发现转自：《群言》2020年第8期

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