摘要：加拿大是世界上农业保险最为发达的国家之一, 但国内专门介绍加拿大农业保险发展经验的文献相对较少, 更缺乏将农业保险纳入加拿大整个农业支持政策框架内进行分析的文献。本文根据近期文献资料, 对加拿大农业支持政策和农业保险政策的历史演变和最新进展进行了较为全面系统的梳理, 研究发现:①农业保险在加拿大农业支持政策中的地位非常重要, 几乎伴随了加拿大农业支持政策发展演变的全过程。②加拿大除了积极发挥农业保险作用之外, 更加注重农业保险和其他农业政策工具的协调配合。③制度建设是加拿大农业保险获得成功的重要保障。据此, 本文提出了5个方面的政策建议。

1 引言

作为一项有效的农业风险管理手段, 农业保险已在全球100多个国家得到了推广[1]。其中, 从全球范围看, 北美大陆 (主要是美国和加拿大) 是全球农业保险发展最早且最为发达的地区。在这两个国家中, 美国的农业保险广为人知, 成为许多国家学习的典范, 中国农业保险的许多做法就借鉴了美国的经验。而加拿大的农业保险虽然同样发达, 也有学者在介绍或比较发达国家经验时对加拿大农业支持政策或农业保险发展情况进行了介绍[2,3,4,5,6,7], 但仅有少数学者对加拿大农业保险的发展进行了专门介绍[8,9], 将农业保险纳入加拿大整个农业支持政策框架内进行分析和考察的文献更为缺乏。事实上, 加拿大和美国农业保险的运作模式有所不同, 美国农业保险的管理和补贴是联邦政府的职责, 具体由美国农业部风险管理局和联邦农业保险公司 (FCIC) 负责, 各州并不参与, 而加拿大农业保险的管理和补贴是由联邦政府和省政府合作进行的[6,7], 这一点和中国更为相似。因此, 加拿大农业保险的经验, 尤其是联邦政府和省政府在农业保险项目中责权利分配的经验, 对于中国有机整合中央政府和地方政府的力量, 强化新时期政府对农业保险的领导和规划显然更有参考价值和借鉴意义。

2017/2018年度是加拿大旧的农业支持政策 (Going Forward 2) 即将到期、新的农业支持政策在讨论制定的时间节点, 加拿大各界对其农业支持政策包括农业保险政策的优缺点和发展方向进行了深入的讨论。这些讨论为笔者全面了解、梳理和借鉴加拿大农业支持政策及农业保险的演变和发展提供了极佳的素材。笔者根据加拿大各界近年在学术研讨会上发布的相关报告以及相关文献资料, 对加拿大农业支持政策和农业保险政策的历史演变和最新进展进行了较为全面系统地梳理, 研究发现:①农业保险在加拿大农业支持政策中的地位非常重要, 几乎伴随了加拿大农业支持政策发展演变的全过程。②加拿大除了积极发挥农业保险作用之外, 更加注重农业保险和其他农业政策工具的协调配合。③制度建设是加拿大农业保险获得成功的重要保障。本文的贡献是在农业支持保护政策体系的大框架下, 对加拿大农业保险政策的地位、发展演变和运行体系进行了较为系统深入的分析, 首次对加拿大农业保险合同的发展演变和历年合同要点进行了梳理, 这对中国农业支持保护政策的完善和农业保险政策的升级换代都具有积极的指导价值。

在内容安排上, 本文分为5个部分。第一部分为导言;第二部分对加拿大农业支持保护政策的历史演变和现有体系进行梳理;第三部分对加拿大农业保险在整个农业支持体系中的地位以及发展现状进行介绍;第四部分对加拿大农业保险运作机制尤其是联邦政府和省政府在其中的职责和分工进行介绍, 并以曼尼托巴省农业保险合同为例, 对加拿大农业保险的发展演变进行分析;第五部分对全文进行总结, 得出启示和借鉴。

2 加拿大农业支持政策的历史演变和现有体系

2.1 加拿大农业支持政策的发展演变1

加拿大农业支持政策的演变大体分为4个阶段。第一阶段是1867—1945年的萌芽期。在这个阶段, 加拿大政府秉持自由市场经济理念, 并不愿意直接干预市场, 对农业的支持主要是通过提供贷款优惠的方式进行, 主要法案有农业贷款法案和草原农场政策。第二阶段是1945—1980年的初创期。这个阶段是加拿大农业支持政策的重要时期, 政府改变了原来的不介入市场的态度, 认为支持农业是其应负的责任和义务, 第一次开始介入农产品市场。其标志性的法案是:《农业稳定法案》《大草原粮食预付款法案》和《农业保险法案》。第三阶段是1980—2000年的强化期。这个时期加拿大农业收入受全球贸易和美国政策的影响加大, 开始通过完善和修改已有政策来强化和重构其农业安全网。标志性的项目计划是毛收入保险计划和净收入稳定计划, 前者因产品设计缺陷以失败告终, 后者因其“公平”性受到欢迎, 一直延续至今。第四阶段是2000年之后的完善期。进入2000年以后, 加拿大联邦政府和省政府感到有必要建立起一个全面的农业安全网, 2000年7月签订了农业政策框架协议, 覆盖了5个广泛的政策目标:风险管理、更新、环境、食品安全和质量以及科学研究。2003年加拿大推出了针对商业农场的商业风险管理 (Business Risk Management, BRM) 框架, 之后历经Going Forward和Going Forward 2农业政策框架的修改完善。目前, 加拿大农业支持政策已形成以农业风险管理为核心、非风险管理为补充的农业支持框架[4]。需要指出的是, 这个时期加拿大农业支持政策的一个显著特点是, 与美国农业法案类似, 每5年或6年一更新。

2.2 加拿大农业支持政策的现有框架

目前, BRM框架是加拿大农业支持政策中最为核心的部分2, 该框架由5个计划组成, 其中前4个最为重要。一是农业稳定计划 (AgriStability) , 该计划类似于全农场收入保险, 保障的是全农场的经营收益或利润, 当农场的利润降幅超过30%时, 政府开始进行补偿, 补偿金额等于利润降幅的70%。二是农业投资计划 (AgriInvest) , 该计划的本质是农场收入支持计划, 目的是为了保证农场经营的现金流动性, 主要做法是农场主把农场经营净收入的一定比例 (最大1%) 存入银行的特定账户中, 政府对该账户资金进行等额配套。三是农业保险计划 (AgriInsurance) , 这个计划是对农作物因不良天气而遭受的损失进行赔偿的一种保险计划, 目前只承保生产风险。四是农业恢复计划 (AgriRecovery) , 该计划是一个事后的灾后援助计划, 类似于中国的政府灾害救济计划。五是农业风险支持计划 (AgriRisk) , 该计划是专门用于支持研究和创新项目试点的计划, 如加拿大的西部畜牧价格保险计划就是这个计划在提供资助。

上述4个计划是有机结合的, 共同为加拿大农场主提供风险保障。图1是加拿大农场主在BRM保障下收入情况的一个典型例子。正常年景下农场主经营某作物或畜牧业的收入为50万加元 (1加元约合5.17元人民币, 2019) , 其中, 可变投入成本 (Allowable Costs) 30万加元、分摊的固定投入 (Fixed Costs) 15万加元、收益20万加元、纯利润盈余 (Profit) 5万加元。如图1左二柱所示, 该农场主享有两方面的风险保障:①农业保险保障 (保额40万加元, 假定保障水平为80%) 。②农场收益降低风险保障 (赔付触发点为收益低于44万加元, 保障程度为收益降幅高于6万加元部分的70%) 。当农场主的实际收入为25万加元时 (右一柱右二柱下面部分) , 如该农场主购买了农业保险, 则其可从农业保险计划获得15万加元的赔偿, 从农业稳定计划获得2.8万加元赔偿[ (44-40) *0.7], 总收入为42.8万加元+农业投资计划得到的政府配套储蓄额;如该农场主没有购买农业保险, 则其可从农业稳定计划获得13.3万加元的赔偿, 其总收入为38.3万加元+农业投资计划得到的政府配套储蓄额。

图1 加拿大BRM框架内4个计划之间的关系和衔接

图片来源:Lesiuk (2017) [12]。

3 加拿大农业保险的地位和发展现状

3.1 农业保险计划在加拿大BRM框架中的地位

如上文所述, 农业保险在加拿大有着悠久的历史, 不仅出现在了加拿大农业支持政策的第一个阶段, 也是加拿大第一个联邦—省—地区 (FPT) 的成本分摊项目, 同时也是BRM框架中从加拿大农业支持政策第二个阶段起一直延续至今的计划之一, 因此可以说, 农业保险在加拿大农业支持政策中有着重要的地位。图2给出了加拿大政府农业支持项目对农场主收入贡献度的统计数据图表。可以看出, 2013—2017年, 加拿大政府支持项目对农场主的总支持力度每年都在20亿加元左右, 除2014年以外农业保险对农场主收入的贡献都在10亿加元以上, 近3年占比都在50%以上, 这说明农业保险在加拿大农场BRM框架体系中处于中心地位。除统计数据以外, 加拿大曼尼托巴省农业部在对BRM框架进行评述和分析时, 也发现农业保险受到农业行业和农业组织的强烈支持和拥护[12], 这也说明了农业保险确实在加拿大农业风险管理体系中处于重要的核心地位。

图2 政府支持项目对加拿大农场主的贡献度注:单位为千加元。

数据来源:加拿大统计局。

3.2 加拿大农业保险的现状

加拿大农业保险非常发达, 不管是按参保农户数量统计还是按照承保面积统计, 加拿大农业保险的覆盖率都很高。农业保险的农场主参保率全国平均为68%[13], 以加拿大最为主要的两种作物——谷物和油菜籽为例, 农业保险面积覆盖率全国平均为77%, 部分省份如曼尼托巴省覆盖率达到了95%[9]。加拿大农业保险产品目前主要分3种:第一种为主流的是作物产量多灾害险 (MPCI) , 约占农业保险总保费收入的80%;第二种保险产品是冰雹保险, 该产品完全是商业性的, 约占农业保险保费收入的20%;第三种保险产品是近年推出的西部畜牧价格指数保险 (WLPIP) , 该产品作为一种农业保险创新, 主要是为了解决加拿大本土没有期货市场、降低汇率和基差风险, 为生猪和肉牛养殖农场提供类似于看跌期权的价格风险保障而设立的[14], 但目前市场规模非常有限。分区域看, 虽然加拿大农业保险已覆盖全部10个省份, 但主要集中在萨斯喀彻温省、艾伯塔省、安大略省和曼尼托巴省, 这4个省份是加拿大最主要的农业保险市场, 占全国农业保险总保额的86.6%。

另外, 加拿大农业保险的一个显著特点是:经营成本费很低, 平均经营管理费用占总保费的比例, 全国平均为7%, 主要粮食产区——草原三省 (曼尼托巴省、萨斯喀彻温省和艾伯塔省) 农业保险的费用率都在5%～6%[9]。而美国农业保险的经营管理费用率高达35%[15], 中国农业保险的经营管理费用率也从最初的15%上涨到2018年的24%[16]。

4 加拿大农业保险的运作机制和发展演变

4.1 加拿大农业保险的运作机制

加拿大农业保险计划受联邦政府和省政府的共同管理, 但各省农业保险业务由各省皇家农业保险公司垄断经营。联邦政府的职责是:①监督各省农业保险运营。②提供保费、经营管理费补贴和再保险支持。③对省级保险公司的精算结果进行审核和批准。省政府的职责是:①具体监管本省农业保险运营。②提供保费补贴和经营管理费补贴。③雇佣精算团队对农业保险费率厘定方法进行评估和修改。④评估本省农业保险的可持续发展能力。需要指出的是, 虽然加拿大农业保险是由国有的保险公司具体运营的, 但政府, 不管是联邦政府还是省政府, 并不干预公司的日常经营, 只是根据双方的合同协议对农业保险开展情况进行监管, 确保农业保险惠民可持续[9]。

除上述职责方面分工外, 加拿大联邦和省政府在农业保险中的合作主要体现在农业保险再保险的安排和支持上。图3是加拿大农业保险再保险运行机制, 可以看出, 加拿大农业再保险运作可以分为4步。第一步, 农场主在3月15日前购买保险 (一般在3月15日保险公司能够确定当年的承保规模) , 农场主购买保险、缴纳40%的保费, 省政府补贴24%保险费, 联邦政府补贴36%保险费。第二步, 保险公司在3月31日看再保险基金 (有一个省再保险基金, 还有一个联邦再保险基金) 的盈利情况, 如果再保基金有亏损, 且保险公司的盈利超过当年保费收入的50%, 保险公司就要补缴再保险费, 弥补再保险基金的亏损。如果省再保险基金和联邦再保险基金都为亏损状态, 则两个基金各得到补缴费用的50%, 如果只有一个基金亏损则就补一个。第三步, 保险公司在4月1日看两个再保险基金的总盈余情况, 如果两个基金合起来还是亏损, 则按照规定再次补缴再保险费, 可以分15年补缴。补缴数额等于亏损总额的1/15。第四步, 保险公司补缴再保险费之后要缴纳当年的再保险费, 具体要看联邦再保险基金、省级再保险基金和保险公司盈余基金的盈利亏损情况, 再保险费的多少根据盈余的比例不同而不同, 盈余多则再保险费就少。第五步, 12月15日, 保险公司确定了当年的最终赔付额, 如果保险公司账户有盈余, 首先是公司进行赔偿, 只有公司完全赔尽了才可以从这两个再保险基金里面领钱, 具体数额是省再保险基金提供差额的40%, 联邦再保险基金提供差额的60%。

图3 加拿大农业保险再保险运行机制

资料来源:笔者根据Weng等 (2017) [17]绘制。

4.2 加拿大农业保险的发展演变——以曼尼托巴省为例

本部分选择从保险合同的视角来审视曼尼托巴省农业保险的发展演变, 这主要是因为:保险合同是保险最重要的载体, 保险合同上规定了保险双方的责任义务以及运行规范, 保险合同的演变中体现出了农业保险的发展和完善过程。

图4是1960年至今, 曼尼托巴省农业保险公司 (MASC) 的农业保险合同要点图, 可以看出, MASC根据农业保险的实践情况, 每过5年就会对农业保险合同进行一次修改和完善, 通过合同制度及时弥补发现的漏洞和不足, 使得农业保险合同日益完善和周全。1960年的MASC农业保险合同只有15条条款, 相对简单, 但有3点值得注意:①与中国现行农业保险条款一样, 当时的农业保险合同中有一个分阶段赔付 (即根据作物受灾的时期, 对保险金额进行调整) 的规定, 这可能为中国农业保险合同中设置此项规定提供了借鉴。②与中国农业保险条款中笼统规定保单的签订日期 (在作物播种前) 不同, MASC的保险合同有一个具体到日期的承保截止日, 这样的规定方便量化和比较, 有效避免了“倒签单”的问题3。③保险合同中规定, 农场主在购买农业保险的同时, 要将种植什么作物、种植多少、在哪里种植等信息提交给保险公司, 这样的规定使得保险公司收集和累积了大量农业生产数据, 一方面降低了后期的监管成本;另一方面也为后期产品开发和政策条款设计提供了基础数据。

图4 曼尼托巴省农作物保险合同的演变和历年要点

资料来源:笔者根据MASC历年保险合同绘制。

1965年, MASC对农业保险合同进行了第一次修改, 对种植报告的规定更为详细, 承保截止日期向后延迟, 对两个阶段赔付的规定也更加详细。1970年农业保险合同增加到20多条条款, 增加了对被保险人身份 (土地所有者和租赁者) 及相应保险赔偿的认定和规定。在中国土地流转增多的情况下, 这一点非常值得借鉴。1975年农业保险合同增加了对被保险标的质量的规定, 实现了“质量好赔付多, 质量差赔付低”。质量因素目前在中国农业保险中还没有考虑, 农产品质量和保险赔款还没有挂钩, 这应该是中国农业保险下一步精细化发展要解决的问题。1990年农业保险合同中引入了个体生产效率指数 (IPI) , 首次实现了按照农场来核算并收取保险费, 较好地解决了农业保险定价不能精确到户、农民存在逆向选择的问题。2000年之后是MASC农业保险合同的成熟期, 这时的农业保险合同已经非常完善和成熟, 文字表述更加规范、相关规定也更加详细, 但内容变化不是特别大。

5 经验和启示

分析加拿大农业支持政策的演变历史、农业保险和其他相关政策的协调分工以及加拿大农业保险项目本身的运作机制和变迁, 笔者认为以下5个方面尤为值得中国学习和借鉴。

5.1 农业支持保护政策应该与时俱进、适时调整

农业政策是一门研究政策如何影响农业生产以及农业行为如何影响政策制定的学问, 任何政策都是根据当时的时代背景和国内外发展形势、为解决特定问题而提出和创立的, 都具有时效性, 因此一定要对农业政策进行定期调整, 以保持政策的活力和有效性。在这点上, 美国和加拿大的农业支持政策每隔5～6年就进行一次调整的做法值得中国借鉴。

5.2 农业支持政策要寻求不同政策工具之间的协调配合

一国农业农村产业的发展会存在方方面面的问题、面临诸多方面的制约, 一项农业支持政策要想同时解决这些问题、达到多个目标是不可能的。尽管农业保险在加拿大农业政策体系中处于核心地位, 但加拿大在2003年创设以及后面数次修订的BRM框架中坚持农业保险计划和农业投资计划等其他3项政策相互配合 (如在BRM框架中, 农业稳定项目瞄准的是农场长期利润, 而农业保险项目针对的是短期一年内农作物的产量降低风险) , 这种做法适应丁伯根原则, 值得中国学习和借鉴。

5.3 明确中央政府和省级政府在农业保险发展中的职责、分工及与市场的边界

虽然国际经验表明农业保险的发展离不开政府的支持, 但政府在农业保险发展中应该扮演规则制定者和裁判员的角色, 而不应该介入保险操作之中 (如干预保险赔款和市场份额分配) , 加拿大在这方面的经验 (政府并不干预国有农业保险公司的具体运营) 值得借鉴。另外, 加拿大农业保险发展中, 联邦政府负责宏观规划, 制定发展原则和指导框架, 由各省政府具体负责本省农业保险的发展管理, 并通过农业保险再保险机制发挥中央和地方的合力。这种做法使农业保险发展既能统一领导和规划, 又能因地制宜、发挥地方的积极性, 较好地处理和理顺了中央和地方的关系, 也值得中国学习和借鉴。

5.4 大力加强农业保险制度建设

从国际经验看, 农业保险发达的国家无一例外是农业保险法律法规非常完善的国家。本文介绍了加拿大农业支持政策和农业保险政策随着时代的发展数次修改, 每一次调整的背后都有一个或几个政策法规在后面进行支撑, 法律法规的出台规定了相关主体的责任、权利和义务, 有效约束了相关主体的行为, 制度建设很好地保障了政策的执行效果。除此之外, 农业保险的微观制度 (如农业保险合同规范) 建设也不可少。另外, 加拿大的农业保险合同规定的非常全面细致, 对相关主体的责任、运作流程和操作办法都有很详细的规定, 对农业保险实务具有很强的指导价值, 这种做法可以极大地避免实践中人为因素的影响, 确保农业保险惠农的可持续性。

5.5 鼓励开展深入扎实的科学研究, 用研究提升农业保险的生命力

加拿大非常重视科学研究政策创设在农业保险发展中的作用。如在加拿大核心的农业支持政策BRM框架内, 其中一个就是鼓励科学研究和探索创新的农业风险计划 (AgriRisk) , 从这点可以看出加拿大政府对科学研究的重视程度。当前, 虽然学界对农业保险问题的研究数量不少, 但重要的基础性理论制度研究和有指导性的严谨实证研究偏少, 对农业保险发展的指导性不足, 也缺乏专门的研究布局, 因此, 建议中国有关部委设置专门的研究课题, 加强农业保险顶层设计研究和深入的实证研究, 用科学研究提高中国农业保险的生命力。

作者简介： 王克, 男, 博士, 中国农业科学院农业信息研究所副研究员, E-mail:wangke01@caas.cn。

基金： 中国农业科学院农业信息研究所公益性科研院所基本科研业务费 (JBYW-AII-2018-03)

加拿大农业支持政策和农业保险：发展和启示