经验｜财政预算执行绩效审计的方法和重点

原标题：以财政绩效审计推动预算管理改革

作者单位：湖北省荆州市沙市区审计局

2018年9月，中共中央 国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）。《意见》直面当前财政预算约束不够有力、资源配置使用效率有待提高等预算改革中的深层次问题，明确了推进财政支出标准化、强化预算执行和绩效管理等多项具体改革措施。在这样的背景下，财政预算执行审计不能再以查错纠弊为主要目的，要让绩效审计理念贯穿审计全过程，着眼于强化支出的效率和效果，推动完善财政绩效问责机制，使国家审计更好的服务和体现国家的战略和政策。

一、财政预算编制与执行的现状

近几年，经过财政等政府有关部门的共同努力，地方财政预算编制与执行工作日趋完善，但是，在审计过程中仍然存在一些突出的问题：

（一）在财政资金管理上存在重分配、轻管理，重支出、轻绩效的问题。

财政部门每年都会向人大汇报上年的的预算执行情况和今年的预算草案，明确去年的钱都花在哪里，今年的财政支出如何分配，但对于财政支出的绩效情况却从来没有一份完整的报告或文件，在资金管理上对财政资金使用效益如何、有没有浪费、有没有积压沉淀等关注不够，监管不严。

（二）预算编制不细化，调整追加随意。

财政部门每年给人大汇报的预算草案仅仅是分大类按功能罗列的收支总数,预算草案表现为“外行看不懂,内行看不清”。财政部门往往利用年初未细化到主管部门和项目的代编预算，预留一定比例的切块资金，为各类临时性支出的追加和调整提供便利。

（三）部门预算编制不规范，预算执行缺乏刚性。

一方面部门不重视基础资料的收集和整理，没有对历年的预算执行情况进行分析，造成预算资金安排与实际支出项目资金的需求匹配度不高。另一方面部门预算支出随意性较大，预算指标内容与实际用途相分离，财务核算张冠李戴，水平不高，严重削弱了预算执行的严肃性，弱化了部门预算的约束力。

（四）项目预算申报不规范，编制不科学。

部门在申报预算时，往往没有科学的社会效益和经济效益评价指标。财政部门在审核、安排预算时也缺乏行之有效且科学合理的依据，对预算的执行尚未规定比较详细、明确的监督、约束指标和制度，相应的配套措施显得滞后，特别是对项目支出的执行缺乏行之有效的监控手段和措施，从而造成一些领域财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题时有发生。

《意见》的出台，旨在以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，压实预算部门绩效管理主体责任、推动财政资金聚力增效、提升公共服务质量。随着预算绩效管理的全面实施，财政预算审计的重点也应逐步向资金绩效扩展延伸。

二、财政预算执行绩效审计的方法和重点

（一）关注预算编制、分配和管理的依据和程序。

审计要提高站位，注重学习和领会与此次预算管理体制改革相关的政策和文件要求，关注《意见》等相关政策的贯彻执行情况。

在实施财政预算绩效审计时，一方面要加强绩效目标审核，以预算分配前的绩效目标设定和绩效评价为起点，审查预算项目的绩效目标设定是否科学合理、操作性强，是否符合政策要求，财政部门是否将部门和单位的预算收支全部纳入绩效管理，是否将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，将绩效目标与预算同步批复下达。另一方面要审查绩效评价工作开展情况，追踪绩效评价结果的运用情况。审计人员要通过审计分析、抽查复核等方式对绩效评价工作质量进行审查，关注绩效评价结果是否真实、科学，是否与预算编制、财政监督各环节相结合。

（二）关注部门、单位及政策、项目的整体绩效。

财政预算执行绩效审计要区别于单一的专项资金审计，要扩展审计视野，着眼全局，从整体考虑财政资金的使用绩效。审计人员要建立“部门职责--工作活动--预算项目”的审计思路，以部门预算为主体，从财政资金入手，以与部门行业、职责相关的政策和项目为切入点，衡量评价财政资金的分配、管理、使用及绩效。在评价部门整体绩效时，要保持与被审计单位的充分互动与有效沟通，充分听取被审计单位的意见，消除政策理解不透彻，信息获取不全面的风险。

（三）关注保障基本民生、提高社会基本福利水平的重点项目和领域。

审计部门要围绕全面建成小康社会、保障和改善民生等党和国家的重大决策部署有针对性的进行重点审计，从绩效目标的设定、下达、运行、结果反馈的全过程，关注重点项目、领域落实国家重大政策的情况。要对照绩效目标检查项目资金支出后产生的社会效益和经济效益，复核财政部门对重点项目和重要政策相关预算执行的财政评价工作开展情况，确保政策措施精准落地，财政资金高效使用。

（四）关注绩效评价与审计结果的应用。

一方面要审查财政部门是否将绩效评价结果作为财政资金分配的重要参考依据，审查是否存在资金大量结余结转仍安排同类资金的情况，是否存在绩效评价结果不佳且重复安排资金的情况；另一方面要关注绩效评价与审计结果是否与政府工作考核相结合，是否促进完善了以奖代补等预算分配的奖惩激励机制的建立，是否推动完善预算执行的监督体制。

总之，开展财政预算绩效审计，要提高站位，把握全局，不仅要揭示财政资金管理上的问题，更要从深层次查找体制机制上的不足，以促进提高财政管理水平，助推预算绩效管理改革措施精准落地。