【实务探讨】莫让单一来源采购专家论证活动流于形式
■ 蒋守华
在政府采购活动中，对于达到公开招标数额标准的货物、服务项目，拟采用单一来源采购方式时，在进入审批程序之前，需要先组织专业人员（以下统称“专家”）对供应商的“唯一性”进行论证。因目前暂无相关规章制度对此进行约束，论证程序和论证意见往往千差万别，且存在诸多问题，如，有的论证意见与论证目的不匹配，有的论证意见模糊不清或未陈述理由，有的论证意见完全按照采购人意愿填写等，导致论证活动流于形式。本文以日常工作中发现的问题为切入点，意在讨论单一来源采购方式论证的核心要点、基本要求和注意事项，供业界参考。
存在的主要问题
对于新开展的采购项目，一是将项目的复杂性或采购的产品、服务质量要求高作为单一来源采购方式的理由，以某供应商能很好地完成该项目作为论证意见，如“某供应商具有大型复杂项目的供货经验和服务能力，能够较好完成该项目。”“某供应商能够针对本项目提供更好的服务方案和服务标准。”二是未填写论证依据和理由，直接将结论当成论证意见，如“该项目符合政府采购法关于单一来源采购方式的基本条件。”“该项目满足单一来源采购所需各种条件。”
对于延续性采购项目（合同到期后需继续采购或升级改造的项目），一是将采购单位介绍的基本情况作为论证意见，如“该项目由某供应商开发建设，熟悉相关内容，由该供应商继续实施有利于后续工作的开展。”“该项目前期由某供应商提供服务，服务质量较好，由该供应商继续提供服务能保证前后一致性和连续性。”二是将采购人的主观判断作为论证意见，如“该项目前期已由某供应商开发建设和提供服务，若更换供应商将直接影响后续工作开展。”“鉴于前期某供应商较好地完成了该项目建设并提供了服务，为节约采购成本，建议继续由该供应商承担。”三是应组织专家论证却未组织，仅以采购单位的分析意见作为单一来源采购依据。
对于能够分割采购的混合类项目，如，包含软件开发和设备采购的系统建设项目，包含特定房产或设施设备租赁并需对其进行改造的项目等，按规定应当分包或分别实施采购。采购单位出于省事省心目的，或者不知道可分包或分别采购，往往以点概面，将整个项目的内容全部进行单一来源采购。专家论证时，未深入分析项目属性和采购内容，完全按照采购单位意愿出具“符合单一来源采购方式条件”的论证意见。
对于需政策性支持的政府购买服务项目，如推动事业单位改革、落实公共政策和改革目标的政府购买服务项目，可直接以相关规定或当地政府的政策性文件为申请依据，不需专家论证，但有的采购单位仍画蛇添足组织专家论证。因专家无法论证其“唯一性”，只能以“该项目符合政府购买服务管理办法的关于单一来源采购的相关规定”作为论证意见。
需专家论证的法定情形
《中华人民共和国政府采购法》第三十一条规定，符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：（一）只能从唯一供应商处采购的；（二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；（三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。
《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十七条规定，政府采购法第三十一条第一项规定的情形，是指因货物或者服务使用不可替代的专利、专有技术，或者公共服务项目具有特殊要求，导致只能从某一特定供应商处采购。
《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号，以下简称“74号令”）第三十八条规定，属于政府采购法第三十一条第一项情形，且达到公开招标数额的货物、服务项目，拟采用单一来源采购方式的，采购人、采购代理机构在按照本办法第四条报财政部门批准之前，应当在省级以上财政部门指定媒体上公示，公示期不得少于5个工作日。公示内容应当包括：（一）……（五）专业人员对相关供应商因专利、专有技术等原因具有唯一性的具体论证意见，以及专业人员的姓名、工作单位和职称。74号令第四十条还规定，采购人、采购代理机构收到对采用单一来源采购方式公示的异议后，应当在公示期满后5个工作日内，组织补充论证，论证后认为异议成立的，应当依法采取其他采购方式；论证后认为异议不成立的，应当将异议意见、论证意见与公示情况一并报相关财政部门。
根据上述法律法规规定可知，在单一来源采购方式的三种情形中，只有第一种情形（“只能从唯一供应商处采购的”情形）需要专家论证，另外两种情形不需要专家论证，采购单位可直接将相关证明材料或依据报送财政部门审批。
专家论证的核心要点
“特定性”“不可替代性”“唯一性”是“只能从唯一供应商处采购的”情形的核心要点。专家应从采购的货物或者服务是否必须使用不可替代的专利、专有技术，或者采购的公共服务项目是否具有特殊要求作为切入点进行论证，重点把握以下三个方面：
一是论证“特定性”。即结合项目需求特点论证是否必须使用特定的专利、专有技术或服务。如果仅是采购单位主观认为该项目具有复杂性，或技术和服务标准要求难度高，经市场考察（或某供应商自我推荐）后，主观判断只有某供应商能满足实施该项目而采用单一来源采购方式，专家论证时应予以否决。
二是论证“不可替代性”。在已论证确需使用某特定专利、专有技术和服务前提下，需进一步论证该特定专利、专有技术和服务是否具有不可替代性，即市场上还有没有其他专利、专有技术和服务，同样能满足因使用该特定专利、专有技术和服务而实现的功能和服务要求。如果有，但仅因技术路径和服务方案不同而将其排斥，专家论证时应予以否决。例如，对于信息化系统运维服务或升级改造项目，虽然其前期开发建设时使用了特定的专利或专有技术和服务，合同到期后（该系统产权已归属采购单位），后续采购是否必须采用单一来源采购方式，由原供应商继续提供运维服务或升级改造，需要深入论证是否具有可替代性（竞争性），即有没有其他不同路径和不同方案的专利、技术和服务同样能够满足运维服务和升级改造要求，如果有（在信息化发达的今天已不存在技术壁垒），就不能采用单一来源采购方式进行采购。
三是论证“唯一性”。即在“特定性”“不可替代性”均符合的情况下，还需论证专利、专有技术和服务是不是某个供应商独自拥有或取得唯一授权（许可），如非独自拥有或未取得唯一授权（许可），说明该项目仍有竞争性，专家论证时应予以否决。
专家论证的基本要求
参照《中央预算单位变更政府采购方式审批管理办法》的相关规定，单一来源采购方式的论证应满足以下基本要求：
第一，论证专家应达到3人以上。可从评审专家库中抽取，也可委托社会上的专业人员。
第二，论证专家的专业应当与论证项目的技术和服务需求相对应，即专业对口。
第三，论证意见应当完整、清晰和明确，意见不明确或者含混不清的，属于无效意见，不能作为审核依据。
第四，论证专家不能与论证项目有直接利害关系，不能是本单位或者潜在供应商及其关联单位的工作人员。
第五，论证意见表中应载明专家姓名、工作单位、专业及职称、联系电话和身份证号码等基本信息。
第六，财政部门经审查，发现专家出具不实论证意见的，应按照有关法律规定追究法律责任。
（作者单位：山东省潍坊市财政局）
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