环境管理核心制度解读与操作实践——排污许可
一、引言
1. “排污许可制度”为何而生，要解决什么问题？
2. “排污许可制度”如何实现改善“环境质量”的目标？
3. 为何排污许可制度成为中国环境管理的核心制度？
4. 排污权何时被赋予，能否被剥夺，何时被确权？
5. 排污许可制度是怎样消减企业 “排污权”的？
6. 保障重大活动对企业限停产是否有法规依据？
7. 排污许可证为企业运营期的“唯一/主要”执法依据？
8. 申领排污许可证的注意事项有哪些？
如果您对这8个问题的答案均已熟悉，请忽略本文。
二、排污许可制度深度解读
1. “排污许可制度”建立的目的是什么？
控制“污染物排放”，改善“环境质量”！
点评：排污许可制的全名为“控制污染物排放许可制”，其关键词在“控制”，而不是“许可”！
2. 排污许可制度是如何改善“环境质量”的？
● 通过许可证续证等变更手段，持续消减企业的“排污权”；
● 全过程全流程纳入许可，包括：原辅材料的使用、工艺过程控制、设备与操作要求、污染物收集、污染物治理、污染物排放、污染物监控等等，全部纳入许可内容。
点评：未来许可证将与区域环境质量实现动态联动。
3. 环评与三同时制度为何无法从根本上改善环境质量？
● 环评与三同时制度的核心在于“建设项目”排污的“源头控制”和“准入”；
● 没有环境容量和环境质量差的情况下，仅是限制项目准入已无管控效果；
● 环评与三同时制度无法持续消减企业的排污权，消减排放量。
点评：环评与三同时制度和排污许可证制度合二为一可期。
4.企业的排污权何时被赋予，能否被剥夺，何时被确权？
● 环评审批时企业同时被赋予了排污权（总量），除非审批有误，否则不会收回。但该排污权仅是被赋权，还未被“确权”。
● 企业申领到《排污许可证》之后，排污权被“确权”，可依法排污。
点评：未被确权的排污权可否可以交易和转让啊？是个问题。排污权相关探讨见马哥说《“依法排污”应受到法律保护吗？》
5.排污许可制度是怎样消减企业“排污权”的？
● 环境质量不达标的区域，首次核发不按照环评的许可量，而是“三不超”原则：不超国家绩效核算量，不超排污总量（环评审批量），不超最近三年最大一次监测核算量。
● 每次许可证的续证与变更，都需要与主管部门再次“谈判”，可被要求持续消减排放量（排污权）；首次申领3年有效，之后每5年重新申领一次。
● 许可证可证载地方管理要求，管理要求会包括持续消减计划，重污染天气限产等要求。
点评：首次申领时务必重视，粮票不足，未来堪忧。
6. 环评与三同时为何针对“建设项目”，而排污许可为何针对“企业”？
● 自计划经济时代起，国家就实行建设项目审批、备案等管理制度，环评作为项目的准入控制因素，历来以“建设项目”为“评价对象”。
● 排污许可制度的目的是改善环境质量，如果仅是对“建设项目”进行许可，而不是算总账，则无法消减企业的排污权，故而许可证需要对“企业”进行许可。
点评：环评与三同时针对“建设项目”的许可或变更为针对“企业”的许可，并最终实现与许可制度合二为一。（“建设项目环评制度”存在的问题请见：马哥说《环评何去何从？——环评的困境与改革之路探讨》和《环评何去何从？——为环评改革谏言》）。
7. 为何排污许可制度成为中国环境管理的核心制度？
● 可以达到“改善环境质量”的目标；
● 可以实现“全过程”控制的目标；
● “简化环评，强化事中事后监管”的需求；
● 改善营商环境，证载全部环境管理要求，实现“一证化”管理；
● 企业运营期的“唯一/重要”执法依据。
点评：排污许可，生死之地、存亡之道、不可不察也。
8.排污许可将许可哪些内容？
● 逐渐实现全环境要素许可（目前法规层面尚未将固废和噪声纳入）；
● 全过程许可（与排污相关的全部操作过程纳入许可）。
点评：是否可逐渐实现全生命周期的许可（将关厂、土壤地下水防护河突发事件管理等纳入）？
9. 固废和噪声是否要未纳入许可？
目前法规要求尚未纳入，但是《固体废物污染环境防治法》和《环境噪声污染防治法》正在修订，待固体废物和噪声纳入许可证，将真正实现环境要素层面排污许可的“一证式”管理。实操已将固废噪声纳入。
点评：固废法的修改，可不仅仅是为了排污许可，新《危废名录》也有重大信息，届时马哥继续胡说。
10.以保障重大活动为由对企业进行限停产，是否有法规依据？
基于重大活动保障要求企业限停产并无法规依据，但是《排污许可管理条例》（草案征求意见稿）第二十六条【环境管理要求确定】提出了相关要求。
点评：企业将来除了看“天气”吃饭，还要看“社会活动”吃饭。建议企业在征求意见阶段积极提出合理诉求。
11. 即将出台的《排污许可管理条例》，其目的和意义在于？
● 规范企业排污行为，控制污染物排放，改善生态环境质量；
● 实现专项立法，明确按证排污的法律地位，确定“一证式”管理模式，落实排污单位主体责任；
● 排污许可证的申请、核发、执行和监督的管理。
点评：2020年是许可证的收官之年，但是专项立法却迟迟未落地，究其原因，环保立法与“放管服”的大政方针尚待融合。
12.《固定污染源排污许可分类管理名录》尚未纳入的行业，是否需要申领许可证？
● 管理名录》正在修订，将进一步细化明确分类、分级、分时序的管理要求；
● 对尚未实施排污许可管理的行业，将优化细化排污许可分类管理。
点评：稍安勿躁，总有一款适合你。
13. 《固定污染源排污许可分类管理名录》修订的主要方向是？
与《建设项目分类管理名录》相衔接，将企业的类型细化为如下三类：
● 第一类是对污染物产生量大、排放量大或者环境危害程度高的排污单位实行排污许可重点管理（类似环评报告书项目）；
● 第二类是对污染物产生量较大、排放量较大或者环境危害程度较高的排污单位实行排污许可简化管理（类似环评报告表项目）；
● 第三类是对污染物产生量和排放量很小，依法不需要申请排污许可证的排污单位，实行登记管理（类似环评登记表项目）。
点评：“建设项目”不等同于固定污染源“排污企业”，两者的衔接恐非易事。
14.排污许可制度需要与哪些制度衔接？
以排污许可制为核心和基础，衔接和融合环评制度、环境执法、总量控制、环境监测、环境统计、污染源普查、环境保护税等各项环境管理制度。
点评：管控需要抓住根本，尽快建立精简高效统一的“固定污染源环境管理制度体系”。
15. 作为责任主体的企业，如何实现“自证守法”？
通过信息公开，接受公众监督，实现自证合法。公开内容包括：
● 排污许可执行报告（需满足许可证要求）
● 环保设施运营台账（需满足技术规范要求）
● 污染物排放监测数据（需满足许可证要求）
点评：企业的“自证守法”将常态化，环境信用体系即将建成。
16.全国排污许可证管理信息平台的作用和价值是什么？
● 排污许可证的申请、核发、证后管理、自证守法、依证监管执法、信息公开和社会监督等排污许可管理全过程，均需要通过平台实现；
● 该信息平台将便于与其他固定污染源环境管理平台的对接；
● 该平台便于后续排污许可大数据管理运用，实现环境信息的智能化运用。
点评：即将实现“一个平台、一张地图、一套数据”的信息化管理。
17. 为何称许可证为企业运营期的“唯一/主要”执法依据？
《排污许可管理条例》（草案征求意见稿）第四条【基本定位】：排污许可证是排污单位在生产运营期接受环境监管和生态环境主管部门实施监管的主要法律文书。
是“唯一”还是“主要”，目前顶层思路尚未完全确定。许可制度实施之初强调“唯一”，但后来又强调“主要”。因为很多管控手段无法纳入许可证，比如土壤地下水防护、突发环境事件管理（因为不可能许可向土壤地下水排污，也不可能许可发生突发事件）。
但是不管是唯一还是主要，许可证是证后监管的重要依据。对于已许可的内容来说，应该是企业运营期“唯一”的执法依据。
依法排污应该受到法律保护，依证监管是实现依法治国，强化排污者主体责任的重要保障。
点评：许可证的“保护盾”作用应该体现出来，依法排污应该受到法律保护！
18.许可证的证载内容与新实施的法规标准不符，应以哪个为准？
企业运营期应依据《排污许可证》依法排污，而不是最新的法规标准。但是，新的法规标准实施后，企业需要依法申请许可证的变更。
按照《排污许可管理条例》（草案征求意见稿）第五十一条【变更情形】，发生如下变化时，排污单位应申请变更排污许可证：（四）产生新的法律法规要求或现行法律法规要求发生变化的，自法律法规实施之日后三十个工作日内；（五）新制修订的国家和地方污染物排放标准实施前三十个工作日内。
因此，即便是新法规标准实施啦，在许可证变更之前，企业应该按照现有的许可证依法排污。
点评：一个制度受不受到“尊重”，不是看企业的态度，而是看主管机构的态度。环评几乎被废掉是因为太看重文字游戏，而不是企业实操。许可证能不能成为“核心”制度，取决于是否可建立“依证监管”的执法制度。
三、排污许可其它实操性问题
1. 哪些行业、何时需要申请排污许可证？
根据《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》。目前新版分类管理名录尚在征求意见，未发布实施。具体的企业名单，地方环境主管机构会提前公告。
2. 许可证的申领时段是？
● 现有排污单位应当在环保主管机构申领公告确定的时限申领。
● 新建项目的排污单位应当在投入生产或实际排污之前取得排污许可证。
——《上海市排污许可证管理实施细则》
3. 许可证的申领依据是什么？
许可证申领需要依据环评及其批复文件，特别是2015年新环保法实施之后的环评。
2015年之前审批的，由于审批时间较早，环评内容可能不够细致，申领许可证时可以根据实施建设情况（但构成重大变更的除外）。
4.许可内容有哪些？
● 排污口位置和数量、排放方式、排放去向等。
● 污染物种类、许可排放浓度、许可排放量。
● 法律法规规章规定的其他许可事项。
5. 企业的哪些建设内容可以纳入排污许可？
企业“已批且已建”的内容。
● 已批未建的内容如果纳入许可证，则会出现“批建不符”的情况；
● 未批已建的内容如果纳入许可证，则违反环评法等行政许可要求。
6. 建设内容与环评内容如不符，能否纳入许可？
● 若排污单位现状与环评文件不符，且属于重大变动情形的，则不得许可重大变动的部分；
● 不属于重大变动情形的，排污单位应提交有资质的环评机构对变动情况编制环境影响分析报告，并根据管理需要视情纳入排污许可证进行管理。
——《上海市环境保护局关于开展2017年度排污许可证核发质量评估工作的通知》（沪环保总[2018]125号）要求
7.申领排污许可证需要准备哪些资料？
排污许可证申请表；承诺书；排污口和监测孔规范化设置的情况说明；建设项目环境影响评价文件及其批复文件等材料；污染治理设施证明材料；排污单位污染治理设施“三同时”的运行、维护规程；污染物历史排放量及其计算过程和依据的说明；对于新建项目发生非重大变动的，提交 “环境影响分析报告”；城镇污水集中处理设施还应提供纳污范围、纳污企业名单、管网布置、最终排放去向等材料；申请前信息公开情况说明；满足相关规范要求的自行监测、台账记录和信息公开方案；法律法规规章规定的其他材料。
8.排污许可证在什么情况下需要变更？
以下内容发生变更，需在变更之日前20日内申请：排污单位名称、注册地址、法定代表人或者实际负责人等正本中载明的基本信息；许可事项（排污口位置数量去向、污染物浓度、许可排放量等）；新改扩建环批复或者备案后，产生实际排污行为之前；因污染物排放标准、总量控制要求等发生变化，环保部门通知排污单位进行变更；政府相关文件或与其他企业达成协议，进行区域替代实现减量排放的，应在文件或协议规定时限内提出变更申请；需要进行变更的其他情形。
——《上海市排污许可证管理实施细则》
注：《排污许可管理条例》（草案征求意见稿）尚未颁布实施，如正式文件有变动，请按照正式颁布的文件。