市县及以下层级国土空间规划的编制体系与内容探索
市县国土空间规划的内容除强调完整性和科学性外，应与未来规划的审批、调整、管理与实施等各方面的程序高度衔接。国土空间规划融合了原有的各类空间规划，城乡规划和土地利用规划是其中最主要的两大规划体系，文章对两者的核心任务、层级逻辑和管理程序三方面的运行逻辑进行深入剖析，探索两大规划体系的融合模式，提出市县及以下层级国土空间规划的编制体系和内容深度的建议。作者认为在编制体系方面，应构建“市县国土空间规划—片区国土空间规划—详细国土空间规划”3个层级；在内容深度方面，市县国土空间规划应强调“管控底线、强化指引”，片区国土空间规划应强调“落实布局、细化要求”，详细国土空间规划应强调“精准落位、面向管理”。
引 言
伴随着从国务院到地方的机构改革落实，空间规划的职责统一纳入了自然资源部，“多规合一”也由试点探索阶段迈入了实质性的国土空间规划编制阶段。
目前，国家和省级层面国土空间规划的编制内容已较为明确，以区域统筹、体系格局、战略目标及重点项目等大尺度空间的安排为主；市县层面的国土空间规划则直面具体的建设管理，原各类空间规划打架、管控重叠与审批交织等矛盾突出，编制难度较大，需要重点研究；同时，市县层面的各类空间规划大多于2020年到期，急需新一轮国土空间规划指引各地未来的发展。因此，当下如何编制市县国土空间规划成为规划管理部门和学界、业界的研究重点。
2019年5月23日发布的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》) 明确了各级国土空间总体规划和详细规划的规划地位、审批流程及编制要求等方面内容，确立了国土空间规划的体系框架，具有极强的指导性。在《若干意见》的指导下，由自然资源部领衔，省市地方规划管理部门、多家设计单位、多位专家学者对市县国土空间规划的编制规程、用地分区分类标准及“双评价”技术指南等多个技术规范进行了深入研究；广州、武汉、青岛等地先行试点，对规划的编制内容、文本框架和实施评估等方面进行了有益探索。
然而，目前这些研究和实践大都停留于市县国土空间规划本身，主要强调规划内容的完整性和技术手段的科学性，对整个国土空间规划的构成体系、编制体系，以及未来的调整程序、管理实施等方面的系统性考虑较为欠缺。由于国土空间规划的管治体系尚不明朗，市县国土空间规划与未来的规划管理尚未建立明确联系，规划在编制的内容和深度上还存在一定争议。
笔者认为，国土空间规划的内容在强调完整性和科学性的同时，应充分与未来规划的审批、调整、管理与实施等各方面程序高度衔接，通过充分理解原有各类空间规划体系的运行逻辑，从审批和管理的角度出发，明确各层级规划的法定地位和管控地位、审批流程和管理内容，真正确定包括市县国土空间规划在内的各层级规划的具体编制内容，即“审批什么、编制什么”“管理什么、编制什么”，这也是对《若干意见》提出的“谁编制、谁实施”“管什么、批什么”的响应。
本文主要讨论市县及以下层级的国土空间规划，下文所称的规划体系若不做特别说明，将不包含全国和省级层面的内容。
一、城乡规划与土地利用规划的体系解构
国土空间规划融合了主体功能区划、生态功能区划、土地利用规划和城乡规划等多个规划，但在实施开发建设时，主要依托原城乡规划和土地利用规划两大规划体系，因此，实现两大规划体系的完美融合是构建国土空间规划体系的关键。已有多位学者从矛盾协调、管制协同和标准统一等方面提出了两大规划体系融合的思路，但两大规划体系在审批管理的运行逻辑上具有本质差异，国土空间规划体系的构建不是两者的简单融合，需要通过对两者核心任务、层级逻辑与管理程序等多方面的运行逻辑进行深入理解，通过对原有体系的充分解构，实现在新体系内部两者的局限互补、优势延续。
（一）两大规划体系的核心任务分异
1.城乡规划体系的核心任务：聚焦于“城乡建设空间”的精准管控
城乡规划体系聚焦于“城乡建设空间”的精准管控。这里包含两个层次的含义，其一，城乡规划多聚焦于“城乡建设空间”。“城乡建设空间”在法律层面即为“规划区”，是城乡规划编制和管理的法定性空间。虽然规划管理部门在规划区范围外也编制了大量非法定体系内的相关规划，但是这些规划多以研究性、指引性和原则性的管控为主，缺乏规划职权行使的法理基础，其实施管理也多依托其他相关部门实现。与此同时，“规划区”这一具有重要法律属性的空间范围的确定，却又是通过规划编制实现的，相当于整个城乡规划体系既当了“裁判员”又当了“运动员”，缺乏上位法律政策对建设空间的规模约束。一方面，城乡规划体系在法理上局限于建设空间，对外部非建设空间的掌控有限；另一方面，由于缺乏制度上对规模的约束机制，同时基于人口规模、生态承载等用地规模预测方法的弹性过大，为了满足更高的发展需求、预留更广的战略空间、实现更大的管理范围，城乡规划常因划定过大的建设用地而受到诟病。
其二，城乡规划体系聚焦于精准管控。其中的各层级规划通过指引性或强制性的控制要求对建设空间进行管理，最终通过具体的空间手段实现发展目的。因此，城乡规划体系对于空间的控制精准度要求极高，从总体规划的强制性内容控制到控制性详细规划更为精准的坐标控制和指标控制，无不体现这一点。在具体的管理中，规划管理部门依据控制性详细规划和相关规划研究，对每一块建设用地的用地性质、精准边界、开发强度、出入口位置乃至更详细的开发形态等进行管控。
2.土地利用规划体系的核心任务：聚焦于全域空间的底线管控与分类管控
不同于城乡规划，土地利用规划并不致力于具体空间的开发建设管理，而是通过聚焦全域空间的底线管控和分类管控，实现耕地保护、用地集约和土地用途管制。
土地利用规划通过划定基本农田红线、生态红线等刚性控制线，以及落实上位规划关于划定建设用地总量和耕地保有量等规模的任务，实现空间的底线管控；通过划定“四区三界”，制定不同空间的管制要求和开发建设要求，实现空间的分类管控。
因此，整个土地利用规划体系是在较大的空间尺度下，围绕如何实现建设用地总量不突破、耕地总量不减少、基本农田不被侵占和生态空间不被破坏等内容进行运作。这一运作方式在各类空间指标控制的要求上，与城乡规划体系的建设空间规模存在一定矛盾；在刚性控制线的管理上，又由于对未来城乡发展方向的研判不足或大尺度下划定各类用地的精度问题(图1)，常使实际开发和客观现状发生一定冲突。
图1 土地利用规划划定控制线的冲突示意图
（二）两大规划体系的层级分异
由于两大规划体系的核心任务在管控目标、空间范围和精度需求上存在根本性的差异，其层级逻辑也呈现较大的不同。
1.城乡规划体系的层级逻辑
(1) 在规划区范围内，以战略性规划指引管理性规划。
城乡规划为满足精细化的空间管理目标，通过战略性规划的指引，使规划逐级深化，最终形成高精度的管理性规划。城乡规划体系中的法定规划分为两大类：一类是指导性的战略性规划，包括城市总体规划、镇总体规划等。这类规划不直接作为规划管理实施的依据，而是通过制定发展战略、确定目标定位、提出策略路径及明确建设要求等方式，将规划意图传导给下一层级规划。另一类是实施性的管理性规划，主要为控制性详细规划和村庄规划等。这类规划是在上位规划的战略指引和控制要求下，通过更为详细的调查和研究，进一步深化上位规划，通过极为精细的红线坐标、控制指标和规划条文等，实现精准管控建设用地空间的目的。
(2)由于法理上的空间限制，缺乏市县全域层级的规划。
城乡规划体系聚焦于规划区内部空间，规划区外围除4类地域以外，在法理上不掌握实际的管控手段，缺乏对非建设用地空间的管理；同时，针对规划区外的建设用地空间，城市总体规划仅依托于“城镇体系规划”这个引导性内容，不具备对规划区外乡镇的用地规模、城镇布局及发展方向等方面的强制约束力。因此，整个城乡规划体系对市县全域层级的空间管控较弱，实际上是缺乏市县全域这一规划层级的(图2)。
图2 城乡规划体系的层级逻辑示意图
注：蓝框内为面向管理的规划内容。
2.土地利用规划体系的层级逻辑
(1)自上而下的规划任务传导和自下而上的拼图完善。
建设用地、耕地等规模指标的控制和安排是土地利用规划的重要任务，整个规划体系通过自上而下的任务分解和指标传导来实现这一任务目标。土地利用规划体系层级从地级市层面向下，一般包含市、县、乡镇3级。在规划编制时，市级层面将指标任务分解传导至各区县市，同时对中心城区范围(一般为市辖区范围) 进行详细布局；县级层面在接收上一层级规划任务后，进一步将指标任务传导分解至各街道乡镇，并对中心城区范围(一般为城关镇或街道行政区范围)进行详细布局；乡镇级层面对其辖域内的空间进行详细布局。各层级规划编制完成后，建立数据库，自下而上层层上报，最终形成全域的完整拼图。
(2) 自上而下层层管理，逐层深化。
在城乡规划体系中，只有最下层级的控制性详细规划、村庄规划等规划才能作为实施管理的依据。而在土地利用规划体系中，市县以下任意层级的规划都是直接用于规划管理的。在市县层面，中心城区的规划内容直接用于管理，中心城区的外围空间由细化后的下一层级规划进行管理；乡镇层级的规划则完全直接用于管理(图3)。
图3 土地利用规划体系的层级逻辑示意图
注：蓝框内为面向管理的规划内容。
（三）两大规划体系在程序上的分异与协作
1.规划调整程序的分异
基于不同的任务目标和层级逻辑，两大规划体系均形成了一套与自身相适应的规划调整程序。
(1) 城乡规划：战略预留、精准规划——相对复杂的调整程序。
城乡规划注重建设用地的发展需求，一般在规划编制时即对远期的战略空间进行了用地安排，具有较大的空间冗余，故不需要通过频繁的规划调整应对发展变化；同时，城乡规划体系强调建设空间的精准管控，必须明确每一块建设用地的精确开发要求，规划内容具有较强的严肃性。因此，城乡规划的调整程序相对复杂：控制性详细规划调整需提出修改必要性论证报告并征求相关利害关系人的意见，经原审批机关同意后方可修改，若涉及总体规划的强制性内容，则需先修改总体规划；而总体规划调整的相关程序更为严苛，且仅有5 类情形可进行调整修改。
(2) 土地利用规划：总量管理、底线控制——相对简单的调整程序。
土地利用规划强调总量管理和底线控制，虽然对建设用地和耕地的规模控制刚性较强，对生态红线、基本农田等区域的空间控制刚性较强，但对用地布局的管控较为弹性；同时，为适应小比例尺、低精度⑩规划条件下的管理，用地布局调整程序相对简单。在不突破有条件建设区的情况下，通过耕地的占补平衡、建设用地指标的空间腾挪等方式，土地利用规划允许进行用地布局调整；在实际管理中，此类调整一般通过年度打包上报与原审批机关同级的国土资源主管部门，其同意后才能调整。
2.规划管理程序的协作
虽然两大规划体系在规划调整程序上差异巨大，但在具体的管理实践中，却又形成了较好的配合关系，服务于城乡建设管理。从表面上看，城乡规划和土地利用规划因经常出现空间上的布局冲突而被诟病，但事实上两者在实际的开发建设管理层面是纵向关系而非横向平行的关系。
项目开发前期首先依据城乡规划，将项目红线反馈给土地利用规划，若红线突破建设用地范围但仍在有条件建设区内，则可通过农转用、耕地占补平衡等审批程序和规划手段实现用地布局调整。若红线突破有条件建设区，则土地管理部门会根据项目的重大程度决定是否上报进行规划修改；若无法修改，则会要求项目调整红线或另行选址。可以看到，在程序上城乡规划起到了指引开发建设的作用，而土地利用规划出于土地资源保护的目的则起到了审核与配合的作用，即“城乡规划许可”在先、“建设用地审批”在后(图4)。
图4 两大规划体系在管理程序上的协作流程示意图(以城市规划区范围内的一般项目开发为例)
二、城乡规划体系与土地利用规划体系的融合模式
（一）规划体系任务目标的统一
国土空间规划需要融合城乡规划与土地利用规划两大规划体系的任务目标。从空间范围上看，国土空间规划需要延续原土地利用规划对全域全要素的控制管理要求，原城乡规划体系针对“规划区”的管控范围需要向整个行政辖域拓展。从规划精度上看，为实现全域空间统一的规划管理，原城乡规划体系针对建设空间精细化的布局模式也需要覆盖全域空间，以实现对全域全空间的精准管控。
（二）规划体系层级逻辑的构建
国土空间规划体系的层级逻辑既要延续原土地利用规划依托行政体系“自上而下规划任务传导”，以实现保护耕地、集约用地和维护生态等方面的战略要求，也要遵循原城乡规划“战略性规划指引管理性规划”的层级逻辑框架，以实现规划意图和控制要求的最终管控落实。因此，两者结合之后的国土空间规划体系层级逻辑的构建必然是以行政体系为依托，自上而下，规划意图逐步明确、指标任务逐步分解、用地布局逐步完善、空间定位逐步精准和控制要求逐步细化的过程，最终形成应用于精细化规划管理的详细规划。
（三）规划体系相关程序的变革
一方面，国土空间规划作为一个以低增量、存量或减量为价值主导的规划，难以通过较大规模的建设用地布局来应对未来发展的不确定性，故必然要求规划调整程序相对简便。另一方面，国土空间规划既要求确保规划的精准性以直接指导开发建设，又要求规划调整程序的严肃性。因此，国土空间规划的调整程序，既要保证针对强制性控制和精细化管理内容的严肃性，也要为未来发展的不确定性提供相对便捷的调整空间。
在规划管理程序上，随着规划体系的融合和“一张图”规划的成形，原有“城乡规划许可+建设用地审批”的纵向管理程序也应走向统一。在用地管理层面，只要建设项目符合国土空间规划，即应视为同时满足规划许可条件和建设用地许可，这也与自然资源部正在推进的建设用地审批和城乡规划许可“多审合一”的改革方向相一致。
三、国土空间规划编制体系与内容建议
基于上文分析，笔者建议国土空间规划体系应构建市县国土空间规划、片区国土空间规划和详细国土空间规划3个层级，这三个层级是对城乡规划和土地利用规划两大体系的“扬弃”与“融合”(表1)：市县国土空间规划强调“管控底线、强化指引”，片区国土空间规划强调“落实布局、细化要求”，详细国土空间规划强调“精准落位、面向管理”。
表1 两大规划体系与国土空间规划体系的各层级规划对比
（一）层级一：市县国土空间规划
市县国土空间规划是本级政府对上位规划的区域发展要求、指标下达任务等方面的深化落实，在空间上对行政区域全域的开发与保护做出的具体安排，是指导片区规划编制的战略性规划，在内容深度上强调“大管控大布局”，既需要强调刚性的底线管控，也应注重对下位片区国土空间规划的指引与传导，侧重实施性。
在刚性管控方面，主要内容应包括：
①确定建设用地规模、耕地保有量等约束性指标；
②确定生态保护红线和永久基本农田的控制规模及精准的空间落位；
③对中心城区和乡镇等集中建设区进行结构性的用地布局，并结合多方面、综合性的专题研究，划定城镇开发边界；
④确定“三线”的管理、控制与调整规则等。
在规划指引和传导方面，主要内容应包括：
①制定全域层面及各片区层面的发展目标和战略路径；
②明确各片区的建设用地规模、耕地保有量等指标任务；
③划定规划分区，提出各分区的管控要求；
④确定区域性的重大基础设施布局、重要的公共服务设施布局、重要的控制廊道、重点保护和开发对象等方面的内容，并制定各片区公共服务设施和基础设施的配建标准。
我国行政管理体系有一定的地域差异，在规划管理层面存在“省管县”和“地管县”两种模式。在“省管县”模式下，县级单位可自行编制国土空间规划，报省一级审批；在“地管县”模式下，建议地级层面在编制规划时，所辖县级单位同时编制，再由地级层面统筹，确保在市县层面规划层级和规划深度的一致性。
（二）层级二：片区国土空间规划
片区国土空间规划需对片区内辖域空间的开发与保护做出详细安排，其规划内容既是对市县国土空间规划内容的落实与深化，同时也需为最终应用于管理的详细国土空间规划提出指引与要求。片区的划分一般以行政界线为依托，可将联系紧密、功能类似、战略相近的几个乡镇街道划分为一个片区，也可将单独的乡镇划为一个片区；片区国土空间规划的规划内容与深度与原城市总体规划的中心城区规划和原镇总体规划较为相近。
片区国土空间规划的主要规划内容包括：
①深化完善市县规划确定的发展目标和战略路径；
②深化完善用地布局，落实市县层面各类基础设施和公共服务设施的配建要求；
③细化蓝线、绿线、黄线等管控范围和要求；
④深化规划分区，细化管控要求；
⑤划分详细国土空间规划编制单元，明确各单元的功能定位和建设用地规模、耕地保有量等指标任务。
由于国土空间规划对于指标的严控，中心城区布局将面临较大的约束，需要通过一定的调整弹性来应对未来发展的不确定性。故笔者建议将中心城区规划内容从市县层级剥离出来，与乡镇规划统一纳入片区国土空间规划这一层级。一方面，市县国土空间规划的审批内容只需要把握“大管控大布局”，确定刚性控制线和指标落实即可，在用地布局上控制大结构，无需对中心城区和乡镇的详细用地布局做过多审查，以体现“谁编制、谁实施”“管什么、批什么”的原则，充分尊重地方的发展需求；另一方面，可使规划调整程序相对简便，避免详细用地局部调整触及省级乃至国家级的规划修改流程，使城乡建设更能应对指标约束下未来发展的不确定性。
（三）层级三：详细国土空间规划
在“多规合一”之后，详细国土空间规划将取代土地利用规划，成为国土空间用途管制的管理依据；同时，也将取代控制性详细规划和乡村规划，成为城乡建设项目规划许可和乡村建设规划许可的管理依据。因此，详细国土空间规划在实际应用上，是全域国土空间用途管制、建设许可、开发保护直接且唯一的法定依据；在规划内容上，则是对片区规划的深化和完善。
详细国土空间规划的主要内容应包括：
①深化完善片区规划确定的功能定位；
②在片区规划确定的建设用地规模、耕地保有量和设施配建等要求的基础上，深化用地布局，精准落位每块用地图斑；
③明确蓝线、绿线、黄线等具体控制线的范围；
④确定地块的用途、开发强度、保护与利用模式、控制指标等。
未来，详细国土空间规划的编制和调整过程将是土地用途确定与变更的过程。在农林等非建设用地的管理上，原有“耕地垦造”“土地复垦”“退耕还林”等将依据详细规划实现；在城乡开发建设上，笔者建议原有“城乡规划许可+建设用地审批”的纵向审批程序通过规划融合为一个程序。
不同于原有控制性详细规划仅针对建设用地的规划编制范围，详细国土空间规划的编制范围将实现全域空间全覆盖，因此必然需要结合不同的空间特征或用途分区形成诸如城镇单元详细规划、郊野单元详细规划及村庄单元详细规划等不同类型的详细规划，并制定差异化的编制方法和管控要求(表2)。
表2 国土空间规划编制体系的各层级内容
四、结语
全国各地的市县国土空间规划工作正在逐步开展。在浙江，安吉、桐乡和缙云等试点县市已进入实质规划编制阶段，但目前仍缺乏明确的编制技术规范指引，规划的审批内容和审批程序亦尚未明确，处于“边编制、边探索”的阶段。未来，国土空间规划的编制体系、法理地位与监督实施等具体内容必然需要通过完善的法规政策体系和技术标准体系来明确，以实现国土空间治理目的。笔者在实际参与国土空间规划编制过程中，结合相关政策和相关研究的思考和得出的结论，希望能为目前市县国土空间规划的编制、今后国土空间规划体系的法规政策和技术标准的制定提供有益思路。
文章作者：
蔡 健，浙江省城乡规划设计研究院规划三分院院长
陈 巍，浙江省城乡规划设计研究院
刘维超，浙江省城乡规划设计研究院规划三分院副院长
丁兰馨，浙江省城乡规划设计研究院工程师