盘点 | 澳洲政府为解决住房可负担性，都动用过哪些“手段”？
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本篇共5144字｜预计阅读时长7分钟
导语
过去十几年时间，澳大利亚工资增速远不及房价增长，导致住房可负担性持续恶化。今年初，澳洲审慎监管局（APRA）发狠，严打银行贷款，这才使第三季度澳大利亚全国范围的住房可负担性虽略有改善，但仍处于历史最低水平。那么，这些年政府在调整住房可负担性上都实施了哪些措施？其中有效的又有多少？
一
澳大利亚住房可负担性有所改善
澳大利亚住房行业协会（HIA）发布的“住房可负担性指数（Housing Affordability Index）”表明，今年第三季度，该指数小幅改善了0.5%，但同比仍下降4.4%。但仍处于历史最低水平。
HIA首席经济学家Tim Reardon说道：“过去几十年来，澳大利亚的住房可负担性持续恶化。尤其是首府城市，对新房的需求量明显超过了新房供应量。”
据其透露，今年第三季度澳大利亚全国住房可负担性之所有略有改善，主要原因是受今年年初监管机构出台的宏观审慎新规影响。
从历史来看，针对住房可负担性的问题，历届联邦政府和州政府都出台了一系列激励措施，以促进住房市场的发展。但是直到近期，联邦政府和州政府出台的激励措施，即补贴和印花税减免政策才实现了以需求为导向的住房存量相应增加。
尽管悉尼目前仍是澳大利亚最不具住房可负担性的城市，但是今年第三季度，悉尼和布里斯班、阿德莱德、珀斯以及达尔文的住房可负担性指数有所改善。
与此相反，墨尔本、霍巴特和堪培拉的住房可负担性指数则出现下降。下图为悉尼、墨尔本和布里斯班的近期走势：
HIA发布“住房可负担性指数”已有17年。该指数是基于一系列指标如工资、房价和贷款成本计算而来。指数越高，表明可负担性则不断上升。
尽管悉尼房价年增长率仍处于相对高位，但是CoreLogic公布的数据报名悉尼的房价在今年第三季度仅上涨0.2%，不及墨尔本、霍巴特和堪培拉。
在本文中，我们将探讨澳大利亚数届政府针对住房可负担性问题出台的系列政策，包括：首次置业者补贴、“澳大利亚国防保障房（Defence Housing Australia，简称DHA）”等所有权共享计划和2017/18预算中披露的住房可负担性措施（即首次置业者养老金支取计划和退休人士“大房换小房”的置换计划）。此外，还包括澳大利亚过往、当下以及未来的“经济适用房”建设计划。如全国租房可负担性计划（National Rental Affordability Scheme）以及2017/18预算中拟定的计划。
二
首次置业者补贴
首次置业者补贴（FHOG）政策在澳大利亚近代历史上历经了两次大的演变。
FHOG最初是在2000年7月1日由联邦政府推出，旨在对冲商品服务税（GST）对住房自有率的不利影响。随后一次FHOG则发生在全球金融危机爆发时期。
鉴于住房市场承压明显，政府出台了FHOG来刺激住房市场的发展。此外，我们看到FHOG实施的同时，新州和维州还执行了首次置业者印花税减免措施，对FHOG形成补充。
第一代FHOG，即由澳联邦政府出台的刺激政策使得首次置业者的购房能力略有改善。但是本次政策并未实现以首次置业者需求为导向的新房建设，因此也就未能从根本上解决住房供应不足的问题。
如下图，最初的FHOG和随后金融危机时期出台的FHOG政策仅在短期内提高了首次置业者的市场参与率。不幸的是，这样的增长是非持续性的。
换而言之，FHOG政策只是将未来的购房需求提前，并没有改变总需求。与此同时，FHOG计划却对房价起到了一定的促进作用。随着房价的上涨和FHOG政策的到期，首次置业者随及“打回原形”。
近期的一项研究也表明FHOG政策对住房可负担性的影响“微乎其微”。
整体而言，既往FHOG政策在新房建设方面并没有起到任何引导作用。相比之下，第二代FHOG（2012年中期各州/领地政府出台）则规定补贴仅限于新房。此举旨在引导首次购房者购买新房，以推动住房的供应。但是，申请补贴的“门槛”使得买房人的选择大大减少。在相同的条件下，新房往往较贵，进而对首次置业者形成了新的难题。这也解释了为什么第二代FHOG出台后首次置业者的市场参与率持续下滑。
三
DHA模式
“澳大利亚国防住房保障（DHA）”模式是一次成功的大规模私人投资住房模式。DHA模式最主要的一个特点是扩大了澳大利亚的住房供应。
DHA旨在为国防人员及其家属提供住房和相关服务。为此，DHA成为澳大利亚住房市场的积极参与者，主要从事以下活动：
获得和土地开发；
建设和购买住房；
通过独特的出售回租计划进行金融市场融资；
物业管理、包括租户和租赁安排以及物业维护；
出售回租计划
DHA模式一个重要的创新是出售回租计划。即DHA向私人投资者出售房产，前提是他们再将房产回租给DHA。租赁期限可以从中期（3年）到长期（6-12年）不等。 房屋回租协议一般包括以下规定：
租金支付担保（即是房屋处于空置状态）；
租金按市值计算，每年由独立评估专家进行评估；
最低租金保证：每周租金不能低于起始租金；
租约结束时，DHA负责对房屋进行翻新；
DHA还担负着出租物业管理机构的角色，包括日常维护。租户往往是澳大利亚国防人员及其家属。DHA则从租金收入中收入16.5%的物业管理费。这一费用较私人出租物业管理市场平均收费要高，后者一般为7-8％。
出售回租计划随后被证明是成功的。2014年6月，DHA在澳大利亚共管理18,577处物业，价值约100亿澳元。其中近2/3的物业由私人投资者购买后回租给DHA。
创新的出售回租计划成为了DHA的主要资金来源。该计划有助于降低组织的资本要求，同时保障了国防人员的住房存量水平。从某种意义上而言，DHA项目负责进行物业选择、管理和筹资，以克服集体行动问题并作为一个政府部门向私人投资者提供最低租金担保。这一模式成功将私人资本转化为公共福利政策或国防政策所需的住房存量。
四
预算措施
澳大利亚联邦政府2017/18年财政预算案中包含两大主要措施，以缓解首次置业者和退休人士的住房可负担性问题。目前，这两大举措均已提交至参议院，是否能够最终通过仍有待观察。
首套房养老金存款计划（First-Home Super Saver Scheme）
“首套房养老金存款计划（First-Home Super Saver Scheme，简称FHSSS）”旨在使用养老金系统来汇集自愿供款，帮助会员实现首套房的首付款储蓄，类似于中国的“住房公积金”。
根据这项政策，个人可缴纳的供款每年不超过1.5万澳元，总计不超过3万澳元。2018年7月1日后，缴纳个人可连同收益一并从养老金账户中提取出来用于首套房的首付款支付。
该计划最大的卖点即是首次置业者可享受养老金缴纳者同等“税务减免”政策。
但是该政策也存在根本上的问题：
该政策只能单方面的增加需求而不能直接推动供应，从而使得住房可负担性进一步加剧；
损害了退休收入政策的有效运作。
此外，该政策还开启了“养老金除退休外不得用作他图”的先河。
相比存款账户税后供款，该计划成本相对更高；
由于该计划允许缴费个人提取强制性退休金供款，因此可能会对缴费个人的长期收入目标造成影响。
该计划只是通过短期的利差来对收益进行“担保”，因此客户的缴费不一定能收到实际收益。若收益过低，过半数的储户其退休金资产或将受到侵蚀。
退休人群“大房换小房”计划
退休人群“大房换小房”计划（SDS）旨在通过放宽2016/17年财政预算案中的税后养老金供款（non-concessional contribution）规定，鼓励澳大利亚老年人群体实现“现有住房的置换计划”。具体而言，澳大利亚老年人群体可直接将“大房换小房”中获得的收入直接以“税后供款”的形式存入养老金账户。
根据澳大利亚联邦政府的计划，自2018年7月1日起，年满65岁的个人将房屋出售所得款以“税后供款”的形式存入养老金账户，最高不超过30万澳币。当然，养老金账户余额若超过160万澳币上限，则超出部分将适用累积账户(Accumulation Phase)规定。
五
全国租房可负担性计划（NRAS）
全国租房可负担性计划（The National Rental Affordability Scheme， 简称NRAS）旨在通过向个人或实体提供财政激励措施，鼓励后者向中低收入家庭提供低于市场价格的租房/住房，以改善租房可负担性的问题。
该计划于2008年出台，旨在：
增加经济适用出租房的供应；
降低中低收入家庭的租金成本；
鼓励大型机构投资和经济适用房的创新管理。
NRAS每年会向为中等收入家庭提供低于市场租金20%住房的个人或实体提供财务奖励。获得财务奖励的必须是通过政府公开招标方式获批的参与个人/单位。
NRAS潜在参与方包括可能建造、拥有、投资或管理NRAS住房的金融机构、大中型投资者、私人开发商、非营利组织和社区住房供应商。截至2014年该计划停止实施，NRAS计划下新建成的住房总计37,142套。
该政策与上文所述其他政策最大的不同之处在于，NRAS计划直接强调住房的供应。同时，这也是NRAS计划的最大好处。
但是NRAS计划的主要弊端是没有通过房屋租赁和其他规模投资项目，获得养老基金等主要机构参与者的广泛参与。
究其原因，澳大利亚各州立法中缺乏有关租赁的长期监管安排，以及政府潜在退出所导致的不安全因素是导致投资者未能广泛参与NRAS计划的主要原因。
其次，NRAS计划中未包括基于地方差异的浮动补贴机制。这也是该计划未能充分吸引机构投资者的另一个弊端。
六
全国住房金融投资公司（NHFIC）
澳大利亚联邦政府2017/18年财政预算案针对住房可负担性也出台了一系列措施，旨在促进保障性住房的供应，包括成立全国住房金融投资公司（NHFIC）。
成立NHFIC的目的（基于澳大利亚住房和城市研究所（AHURi）意见书中有关成立保障房金融公司（AHFC）的想法）旨在推动机构投资者加大对社区保障性住房的建设，并通过提升规模和配套机制来改善融资情况。
NHFIC的使命则是活化债券聚合器机制，对保障房供应商融资进行评估和集中处理。据估计，相对CHP单独融资，通过NHFIC融资则可降低成本90-140个基点。
利弊分析-利
鉴于并非所有的机构投资者都愿意或有能力投资保障房，以解决住房可负担性问题。因此，成立NHFIC对协调融资模式至关重要。NHFIC融资模式还具有高效的特点。
利弊分析-弊
成立NHFIC公司而政府监管缺失的情况下，NHFIC就像NRAS（全球租房补贴计划）一样将导致NHFIC公司沦为项目协调，帮助吸引投资的角色。与NRAS一样，NHFIC机制需要政府进行担保。在打造“保障性/经济适用房”过程中，租户的信用风险难以衡量。若将权益共担模式从该融资计划中去除则将陷入“做蛋糕，只有鸡蛋没有糖的囧境”。
END
整体而言，基于上述所有政策分析，目前政府有关增加首次置业者购买能力的举措，无论是政府补贴，还是税收假面，亦或是金融创新都会造成住房需求的增长，进而导致房价进一步走高。换而言之，对于改善住房可负担性的根本无济于事。
房价的不断上涨致使越来越多家庭一辈子无法购得一套合适的住房，只能选择租房。租房需求高企也导致了租金价格上涨，根据最新发布的“租房可负担性指数”显示，低收入家庭已经无法负担在大都市的居住成本。其中有些人已经面临无家可归的窘境。
这从侧面反映了澳大利亚即将迎来一场真正的住房危机！
本文信息来源：Industry Super Australian、澳洲金融评论报
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