行政处罚法研究十一：再论一事不再罚——跨部门如何适用

6月8日，我写过第一篇有关“一事不再罚”的文章《行政处罚法研究四：如何理解“一事不再罚款”的“一事”？》，之所以时隔4个多月写第二篇，是因为《行政处罚法》中的“一事不再罚”制度有太多的争议。

经过多次和于春辉科长探讨、争论，我的认识也渐渐清晰，慢慢地接受了于科长的大部分观点，我觉得应该把它整理出来，以期引起更多的人的思考、探讨，找到一条既合乎立法本意又切合实际的适用路径。

《行政处罚法》第二十九条规定：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。

本条共两句话，第一句是旧法原有的，第二句是新法新增的。第一句是说，同一行政机关或者不同行政机关，均不得对同一违法行为给予两次以上罚款处罚，一个行政机关罚了款，其他行政机关不得再对同一违法行为再罚款，这句话没有争议。有争议的是第二句。

同一个违法行为，违反的多个法律规范涉及多个部门，如何“就高”处罚？我原来是从字面理解的：比如市场监管部门在查办案件过程中，发现该违法行为既违反了本部门的法律规范，也违反了农业部门的法律规范，且农业部门法律规范罚款数额高，则应该移送农业部门处理。

问题随之而来：第一，市场监管执法人员对其他部门的法律规范可能并不熟悉。“一事不再罚”原则是从刑事领域逐渐移植到行政领域的，刑法只有一部，自身体系完备且逻辑自洽，而行政法却数不清有多少，即使是法院行政庭的法官，也不敢说他能熟悉所有行政法律、法规、规章，则举重以明轻，市场监管执法人员更不可能做到。仅市场监管领域的法律、法规、规章就有600多部，又有几个市场监管执法人员敢说，他对本部门这600多部都熟悉呢？

第二，如果应该移送给罚款数额高的其他部门的话，市场监管执法人员因为不熟悉其他部门法律法规规章，而应移送却未移送，市场监管执法人员有没有责任？

第三，不查清案件事实，不足以确定适用哪些法律规范。首办机关在付出了大量人力、物力把案件事实查清后，却发现因本部门法律规范的罚款数额低需要移送，难免有“为他人作嫁衣裳”的失落感。

第四，《行政处罚法》只规定了行刑衔接，未规定行行衔接。如果移送给其他行政机关，其他行政机关不接怎么办？

综上，如此移送，既不切实际，也难以操作。怎么办？

《行政处罚法》第二十五条规定：两个以上行政机关都有管辖权的，由最先立案的行政机关管辖。对管辖发生争议的，应当协商解决，协商不成的，报请共同的上一级行政机关指定管辖；也可以直接由共同的上一级行政机关指定管辖。

根据这条规定，同一违法行为违反多个部门的法律规范的，首先应解决的是管辖权问题：如果没有争议，由最先立案的行政机关管辖；如果有争议，则协商解决；协商解决不了的，由共同的上一级行政机关指定管辖。

也就是说，《行政处罚法》第二十五条优先于第二十九条第二句话适用。解决了管辖权问题后，再选择适用罚款数额高的法律规范处罚。

这样就意味着第二十九条第二句话限缩为：在同一行政机关的领域内，适用罚款数额高的法律规范处罚。

最后，本文只是抛砖引玉式的探讨，也可能有词不达意的地方，欢迎拍砖。