行政处罚法研究十一:再论一事不再罚——跨部门如何适用

6月8日,我写过第一篇有关“一事不再罚”的文章《行政处罚法研究四:如何理解“一事不再罚款”的“一事”?》,之所以时隔4个多月写第二篇,是因为《行政处罚法》中的“一事不再罚”制度有太多的争议。

经过多次和于春辉科长探讨、争论,我的认识也渐渐清晰,慢慢地接受了于科长的大部分观点,我觉得应该把它整理出来,以期引起更多的人的思考、探讨,找到一条既合乎立法本意又切合实际的适用路径。

《行政处罚法》第二十九条规定:对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的,按照罚款数额高的规定处罚。

本条共两句话,第一句是旧法原有的,第二句是新法新增的。第一句是说,同一行政机关或者不同行政机关,均不得对同一违法行为给予两次以上罚款处罚,一个行政机关罚了款,其他行政机关不得再对同一违法行为再罚款,这句话没有争议。有争议的是第二句。

同一个违法行为,违反的多个法律规范涉及多个部门,如何“就高”处罚?我原来是从字面理解的:比如市场监管部门在查办案件过程中,发现该违法行为既违反了本部门的法律规范,也违反了农业部门的法律规范,且农业部门法律规范罚款数额高,则应该移送农业部门处理。

问题随之而来:第一,市场监管执法人员对其他部门的法律规范可能并不熟悉。“一事不再罚”原则是从刑事领域逐渐移植到行政领域的,刑法只有一部,自身体系完备且逻辑自洽,而行政法却数不清有多少,即使是法院行政庭的法官,也不敢说他能熟悉所有行政法律、法规、规章,则举重以明轻,市场监管执法人员更不可能做到。仅市场监管领域的法律、法规、规章就有600多部,又有几个市场监管执法人员敢说,他对本部门这600多部都熟悉呢?

第二,如果应该移送给罚款数额高的其他部门的话,市场监管执法人员因为不熟悉其他部门法律法规规章,而应移送却未移送,市场监管执法人员有没有责任?

第三,不查清案件事实,不足以确定适用哪些法律规范。首办机关在付出了大量人力、物力把案件事实查清后,却发现因本部门法律规范的罚款数额低需要移送,难免有“为他人作嫁衣裳”的失落感。

第四,《行政处罚法》只规定了行刑衔接,未规定行行衔接。如果移送给其他行政机关,其他行政机关不接怎么办?

综上,如此移送,既不切实际,也难以操作。怎么办?

《行政处罚法》第二十五条规定:两个以上行政机关都有管辖权的,由最先立案的行政机关管辖。对管辖发生争议的,应当协商解决,协商不成的,报请共同的上一级行政机关指定管辖;也可以直接由共同的上一级行政机关指定管辖。

根据这条规定,同一违法行为违反多个部门的法律规范的,首先应解决的是管辖权问题:如果没有争议,由最先立案的行政机关管辖;如果有争议,则协商解决;协商解决不了的,由共同的上一级行政机关指定管辖。

也就是说,《行政处罚法》第二十五条优先于第二十九条第二句话适用。解决了管辖权问题后,再选择适用罚款数额高的法律规范处罚。

这样就意味着第二十九条第二句话限缩为:在同一行政机关的领域内,适用罚款数额高的法律规范处罚。

最后,本文只是抛砖引玉式的探讨,也可能有词不达意的地方,欢迎拍砖。

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