最高院：《关于优化金融合同纠纷诉讼程序及完善保证金质押扣划规定的建议》的答复
最高人民法院公开发布 2021年1月15日
您提出的《关于优化金融合同纠纷诉讼程序及完善保证金质押扣划规定的建议》收悉，经商中国人民银行，现答复如下：
一、关于优化诉讼程序方面的建议
（一）关于出台相关规范，明确适用简易程序审理的金融合同纠纷范围的建议。简易程序对提高审判效率、尽快调处矛盾纠纷发挥了重要作用。对于实践中大量存在的金融合同纠纷、信用卡纠纷，适用简易程序快审快结，无疑是满足当事人对于审判质效需求的重要方式之一。对于“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的简单的传统金融合同纠纷，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）及相关司法解释规定的适用条件，均可适用简易程序，这在民事诉讼制度设置上没有任何障碍。对于您提出的传统金融借款合同纠纷一律适用简易程序的建议，我们认为目前尚没有相应的法律依据。原因在于：一是《民事诉讼法》明确规定适用简易程序的法院仅限于基层法院及其派出的法庭，在全国人大或其常委会对此进行修改或者对法院特别授权之前，法院尚不能突破该立法规定；二是金融合同纠纷案件的标的额一般都较大，且大多案件同时涉及担保人责任认定等问题，若一律由基层法院适用简易程序审理，违反《民事诉讼法》关于级别管辖的规定，也难以在实体上全面保护各方当事人的合法权益。对于您提到的金融衍生品、资管合同等创新产品合同纠纷，如果属于基层法院和派出法庭审理的案件，根据《民事诉讼法》第157条的规定，当事人可以约定适用简易程序。同时，我们将在司法实践中不断总结简易程序的经验，适时提出扩大简易程序适用的意见建议。
近年来，人民法院在科学配置审判资源、推进案件繁简分流、提升审判质效等方面做了大量工作，一定程度上推动了金融合同纠纷案件的高质高效处理。2019年11月，最高人民法院与中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会联合印发《关于全面推进金融纠纷多元化解机制建设的意见》，要求实现多元解纷机制在金融领域的全覆盖，用好司法确认、小额诉讼、简易程序、普通程序等各类程序，简化速裁快审程序，实现金融案件速裁快审“加速度”。另外，针对金融合同纠纷案件的审理方式，地方法院也进行了一些有益的探索。2018年，江苏省高级人民法院发布《金融借款合同纠纷案件要素式审判工作指引》，在金融借款合同纠纷领域实施以要素式庭审和要素式裁判文书为核心的审判方式改革，以达到简化审理流程，提高审判效率，实现简案快审的目的。下一步，我们将结合您的建议，广泛总结实践经验做法，对此问题进行深入研究，进一步满足人民群众对司法更加公正高效权威、诉讼更加普惠便捷多元的需求。
（二）关于加大金融法庭的集中专业化审理职能，充分发挥常设机构作用的建议，我们完全赞同。最高人民法院一直重视专业化金融审判组织的建设和发展。2017年，最高人民法院印发《关于进一步加强金融审判工作的若干意见》，要求根据金融机构分布和金融案件数量情况，在金融案件相对集中的地区选择部分法院设立金融审判庭，在其他金融案件较多的中级人民法院设立专业化金融审判庭或者金融审判合议庭。截至目前，包括2018年8月设立的上海金融法院在内，全国设立的专业化金融审判组织已近三百家。上海金融法院自设立以来，在创新金融审判机制、提高金融审判专业性、便捷性和公信力等方面做了大量有益尝试。如，力推繁简分流改革，首创证券纠纷示范判决机制，进一步创设“示范判决+专业调解+司法确认”全链条纠纷多元化解机制等。上述创新和举措对进一步探索完善金融专业化审判机制提供了样本与可复制的经验。我们将根据金融专业化审判组织的运行情况，分析解决问题，总结经验，进一步提高金融审判专业化水平，提升金融纠纷审判质效。
（三）关于合理科学配置司法资源，突破简易程序仅能在基层法院适用的限制，加快推动二审独任制试点的建议。为贯彻落实全国人大常委会作出的《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》，2020年1月，最高人民法院印发《民事诉讼程序繁简分流改革试点方案》《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》（以下简称《实施办法》），就完善简易程序规则、扩大独任制适用范围等方面作出规定。其中，关于简易程序问题，虽然在目前立法框架下，尚不能突破仅能在基层法院适用的立法限制，但《实施办法》明确要求试点法院进行相关探索，合理扩大简易程序适用范围，明确简易程序案件庭审和裁判文书的简化规则，完善简易程序审限规定。这些规定对于金融合同纠纷案件，尤其是需公告送达案件的快审快结将起到积极作用。关于二审独任制试点问题，《实施办法》突破传统审判组织配置模式，扩大了独任制的适用范围，探索在二审程序中适用独任制，明确适用独任制审理二审民事案件的具体情形和审理方式。根据目前了解的情况，2020年第一季度，各试点法院二审独任制适用率8.4%，二审独任制案件平均审理时间25.4天，再审改发数为0，基本形成二审“合议制为主，独任制为辅”的审判组织适用格局。从上述数据看，审判质效情况良好。但考虑到受疫情影响总体收结案数量下降、试点时间尚短、统计周期有限等方面原因，将来还需对试点效果持续跟进观察。我们将高度关注试点法院的探索实践，研究解决实践过程中出现的新情况新问题，总结经验，为下一步全面推开试点工作、推动修改《民事诉讼法》打下基础。同时，我们将根据试点运行情况，审视现有的审判质效考核机制，适时调整相关考核指标和权重，更加合理科学地配置司法资源。
二、关于完善保证金质押扣划方面建议
（一）关于出台司法解释，明确保证金质权效力统一认定标准的建议。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第85条规定，债务人或者第三人将其金钱以特户、封金、保证金等形式特定化后，移交债权人占有作为债权的担保，债务人不履行债务时，债权人可以该金钱优先受偿。执行程序中，人民法院严格按照上述司法解释的规定，依法保障金融机构债权人对保证金的优先受偿权。如《最高人民法院、中国人民银行关于依法规范人民法院执行和金融机构协助执行的通知》《最高人民法院关于人民法院能否对信用证开证保证金采取冻结和扣划措施问题的规定》《中国人民银行关于银行承兑汇票保证金冻结、扣划问题的复函》等均明确规定，人民法院依法可以对信用证开证保证金、银行承兑汇票保证金等采取冻结措施，但不得扣划。如果金融机构已对外付款或者已对汇票承兑，根据金融机构的申请，人民法院应当解除对银行承兑汇票保证金或信用证开证保证金相应部分的冻结措施；承兑汇票保证金或开证保证金已丧失保证金功能时，人民法院才可以依法采取扣划措施。据此，如果金融机构提交证据证明案涉账户确属保证金账户，金钱质权成立，并且金融机构已进行兑付时，则其对账户内保证金享有优先受偿权，执行法院应保护金融机构的合法权利，停止对保证金的执行并解除相应的冻结措施。当然，如果当事人对账户内资金是否属于保证金等产生实体争议时，应通过诉讼程序进行实体审查和判断，主要包括保证金是否特定化、是否由金融机构实际控制，金融机构的兑付是否符合条件等实体问题。鉴于审判实践中对于保证金质权成立标准问题存在一定模糊认识，我们将结合您的建议，会同相关部门，继续对此进行深入研究，在充分调研的基础上以适当方式出台相关规定作进一步细化。
（二）关于对金融机构享有的其他类型的保证金参照信用证开证保证金和银行承兑汇票保证金的规定，人民法院也不得扣划，以及应当及时解冻的建议，我们基本赞同。在执行实践中，大多数案件中法院也并未将金融机构主张的保证金类型严格限定在信用证开证保证金和银行承兑汇票保证金的范围内，而是根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第85条的规定，并参照对信用证开证保证金等规定，根据金融机构的申请停止扣划或解除冻结。具体而言，实践中，如果金融机构以案外人身份提出异议，主张法院冻结账户内资金的性质为保证金的，执行法院一般将停止扣划；如果在异议或异议之诉程序中终局性认定金钱质押成立、账户确属保证金账户、金融机构的兑付符合法定或约定条件的，金融机构即对保证金享有合法的优先受偿权，人民法院应当解除对保证金的冻结。
（三）关于在相关异议处理结束前将已扣划保证金先行返还给金融机构，由金融机构出具书面保函承担败诉责任及相应赔偿责任的建议。根据目前相关司法解释及规范性文件的规定，人民法院依法可以对保证金采取冻结措施，但不得扣划，丧失保证金功能时，人民法院才可以依法采取扣划措施。因此，对于金融机构及时提出异议的，法院应停止处分措施，即不得扣划相应款项。至于在金融机构提出异议前已根据其他债权人申请扣划的保证金，是否可由金融机构出具书面担保函，在相关异议处理结束之前先行返还给金融机构的问题，目前法律和司法解释还没有明确规定。我们认为，第一，根据《最高人民法院、中国人民银行关于依法规范人民法院执行和金融机构协助执行的通知》等规定，如果当事人对账户内资金系保证金的性质及金融机构已依约对外付款或承兑的事实没有争议的，人民法院可根据当事人意见向金融机构返还保证金；第二，如果当事人对账户内资金的性质是否是保证金，是否符合金钱质权的设立要件，是否已经丧失保证金功能等实体问题存在争议的，一般还应通过诉讼程序进行实体审查和判断，并根据诉讼结果来确定是否返还。当然，考虑到金融机构出具的书面保函能够发挥金融机构良好的信用功能，这种情况下能否先行返还，这涉及到对各方当事人利益的平衡、防范化解金融风险的需要及具体程序设计等多个层面的问题，尚需对相关理论依据深入研究论证以及对司法实践进行广泛调研。最高人民法院于2019年11月向社会公开征求意见的《最高人民法院关于审理执行异议之诉案件适用法律问题的解释（一）》（向社会公开征求意见稿）中，涉及优先受偿权人提起的执行异议之诉的处理问题，该司法解释对于保证金执行问题具有一定指导意义。目前该司法解释正在修改过程中，待最高人民法院审判委员会讨论后将尽快出台。在下一步工作中，我们将结合您的建议，对保证金执行及当事人救济途径等问题进一步深入研究。
（四）关于明确金融机构对保证金的管理标准，由相关金融监管部门或司法机构统一规范保证金存放标准的建议。该建议涉及明确存放账户名称、开立流程、形成标准、弥补制度空白等问题，主要应由人民银行等部门予以明确，人民法院等司法机关经审查可予以认可。最高人民法院已与人民银行进行积极沟通，将共同对上述问题做进一步深入研究，条件成熟时可考虑以适当方式进行规定，以更好维护金融机构合法权益，维护社会稳定。
感谢您对人民法院工作的关心和支持。
2020年8月31日