「探究地方债」地方债的资金来源是什么？如何保证其可持续发展？
写在前面
2015年起，地方债全面进入“自发自还”阶段，
近年来，地方债蓬勃发展并成为债市第一大品种。
地方债你真的了解么？
如何清晰地评估地方政府债务风险？
中债资信重磅推出【探究地方债】专题，将对地方债的起源及发展、运行机制、资金来源及可持续性进行梳理和分析。欢迎关注。
专题一：地方债的成长史
专题二：地方债的运行机制
专题三：地方债的资金来源及可持续性研究
内容摘要
我国地方政府债券从偿债资金来源可细分为一般债券、普通专项债券和项目收益专项债券。一般债券列入地方财政一般公共预算与政府赤字管理，其偿还资金为地方一般公共预算收入；地方政府专项债纳入政府性基金预算，可通过对应的政府性基金收入、募投项目对应专项收入偿还。
目前地方债的周转和偿付仍在地方财政的可承受范围内，而且在“开前门”、“堵偏门”的政策导向下，地方政府债券的增量扩容对于优化地方政府的债务结构、化解隐性债务风险存在正面意义。财政部在核定总债务限额以及地区分配时，充分考虑各地区经济、财政及债务状况，避免出现新增债务限额激增，本息偿付超出地方政府实际支出能力的情况，保证专项债券发行的可持续性。从长期看，地方债可持续性的核心是构建完善的债券管理机制，遵循“举债和偿债能力相匹配”的经济铁律和法则，对于债券资金使用、偿债责任、偿债资金来源及偿还方式等进一步明确规定，提高信息透明度，实现制度设计的科学性和债务管理的可持续性。
一、地方政府债券的偿债资金来源
目前我国地方政府债券按照偿债资金来源可细分为一般债券、普通专项债券和项目收益专项债券
一般债券。一般债券列入地方财政一般公共预算与政府赤字管理，其偿还资金为地方一般公共预算收入，其本金还可通过发行再融资一般债券等偿还，利息则不可。从偿还保障程度来看，由于新增一般债券受到政府赤字率限制，严格控制新增规模和总额增量，目前全国各省、自治区及计划单列市地方一般公共预算收入稳定性强，故地方政府一般债券偿还资金来源稳定，偿还保障较高。
专项债券。专项债券纳入政府性基金预算管理，可通过对应的政府性基金收入、募投项目对应专项收入偿还，其本金还可通过发行再融资专项债券等偿还，利息则不可。从偿还保障程度来看，由于专项债券纳入政府性基金预算管理，不受政府赤字率限制，在当下房地产调控的背景下，各地区政府性基金收入存在一定波动。因此从理论上讲，和一般债券相比，专项债券偿还保障程度相对较弱。
专项债券又可以分为普通专项债券和项目收益专项债券。普通专项债券方面，从偿还保障来看，普通专项债券偿还资金无需对应到具体募投项目，偿还资金主要为政府性基金收入中的国有土地出让收入，受募投项目后续运营风险影响程度低，偿还保障程度相较项目收益专项债高。
从项目收益专项债券的偿还保障情况来看，虽也纳入政府性基金预算管理，但其偿债资金需对应到具体募投项目。考虑到偿债资金来源受项目运营风险影响较大，或存在项目运营期内受到不确定性因素影响，导致项目对应的政府性基金及专项收入不足以偿还项目收益专项债的本息的情况。此外，财政部规定若执行中某专项债所对应的政府性基金收入不足以偿还本金和利息，可以从相应的公益性项目单位调入专项收入弥补。和普通专项债相比，虽然项目收益专项债券在发生项目收益无法自求平衡时可用政府性基金收入统筹安排资金偿付，但从侧面反应出其偿债资金来源不确定性因素相对较高，偿债资金可持续性面临潜在风险。
二、地方政府债券的可持续性
近年来，地方政府“开前门”力度不断扩大，新增债券额度显著扩容，尤其是新增专项债额度快速增长，棚改、土储、收费公路、社会事业、城乡建设、高等学校等项目收益专项债券不断创新发行，专项债发行规模及占比不断扩大。截至2020年末，全国存续地方政府债券规模为25.49万亿元，其中一般债券余额12.45万亿，占比48.84%；专项债券余额达12.92万亿元，实现占比50.68%。地方政府债券本金可通过发行再融资债券等偿还，但对于债券利息的偿付为刚性支出。根据中国地方政府债券信息公开平台披露，地方债付息额从2015年的0.05万亿增长至2020年的0.76万亿元（不含贵州省），增长逾14倍，地方政府付息压力已攀升至较高水平。同时由于2021年及未来一段时间内新增地方债限额仍将维持较大规模，同时考虑存量地方政府债券在较长时期内将以周转为主，利息支付规模预期仍将持续且较快增长。
从地方债本金偿付压力来看，根据中债资信测算，2020年到期地方政府债券约20,746.90亿元，全年累计发行再融资债券18,913.77亿元，剔除截至2020年末江苏、广西、宁夏、天津、山东、甘肃[1]、河北、山西、贵州9个省市发行的用于偿还非地方政府债券形式的存量债务后（总规模共949.39亿元），用于偿还到期政府债券的再融资债券规模也达17,964.38亿元，地方政府债券的实际借新还旧比例约86.59%，即近九成到期的地方政府债券需要通过发行再融资债券进行周转。虽然债券到期后地方政府可以通过发行再融资债券的方式以“时间”换“空间”拉长还款期限，但此方法不会减少整体债务余额，无法从根本上缓解偿付压力。此外，根据部分地方政府公布的预算调整方案，2019年起财政部不仅核定了地方政府新增债务限额，还核定了各地的再融资债券限额，这意味着新增再融资债券发行规模将受到限制。在项目收益不能覆盖融资成本，同时地方政府由于再融资债券额度限制无法借新还旧的情况下，将面临以财政收入偿还的压力。
[1]总规模共949.39亿元，其中2020年第八批甘肃省政府债券发行总额46.67亿元，根据其披露的募集资金用途，其中22.67亿元用于偿还到期地方政府债券本金，剩余的24亿元用于偿还政府存量债务，因此只包含其中24亿元的部分。
表1：2015~2021年全国新增地方债限额（单位：万亿元）
资料来源：公开资料，中债资信整理
表2：2015~2020年全国地方政府债券付息额及余额（单位：万亿元）
资料来源：公开资料，中债资信整理
注：2020年付息额不包含贵州省
一般债券的可持续性方面，一般债券纳入地方财政一般公共预算与政府赤字管理，其偿还资金来源于地方一般公共预算收入。2020年受疫情影响，地方本级一般公共预算收入小幅回落至10.04万亿元，同年一般债付息额0.41万亿元（不含贵州省），占2020年地方一般公共预算收入的4.10%，占比有所上升，但考虑到目前地方债新增额度以专项债券额度为主，新增一般债限额开始收缩，此外，以税收收入为主的一般公共预算收入较稳定，叠加部分到期一般债券本金通过发行再融资债券进行接续，整体看一般债券的利息与本金偿付压力中期内仍相对较好。
专项债券的可持续性方面，目前我国地方政府债券运行情况良好，但考虑疫情冲击下经济增长压力不断加大，地方政府财力增长承压，未来增速大概率将会放缓，其中政府性基金收入受房地产市场调控以及可出让土地规模限制影响，存在波动下行的可能。而与此相对，专项债券自发行以来，每年获批的新增额度呈大幅增长趋势，若长期继续增加或将面临与政府性基金收入不匹配的情形。
从利息偿付压力来看，2020年全年专项债券利息支出0.35万亿元（不含贵州省），同期全国地方政府性基金预算支出为11.53万亿元，专项债券利息支出在全国地方政府性基金预算支出中的占比约3.04%。在2016年国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》中规定，市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，必须启动财政重整计划。虽然目前地方政府利息偿付与10%的上限尚有一定距离，还存在增量空间，且近期全国人大财政经济委员会提出的“强化地方政府债务管理、完善地方政府举债融资机制、合理确定政府债务规模、期限结构和分地区限额，防止高风险地区持续累积债务风险”也有利于保障地方政府债务规模与自身偿付能力相适应。但仍需注意的是，从专项债券余额历史涨幅来看，2018~2020年专项债券余额年度平均增长率约33%，远超政府性基金收入的增速。而2021年新增专项债券限额仍然很大，年度刚性利息支出需求也将有增无减，此外近年来项目收益专项债显著扩容，但其自身产生的收益存在较大不确定性，由此导致利息支出的急剧增长与财政收入增速下滑之间的矛盾在逐渐加大。另外，尽管专项债券不列入赤字，但一旦专项债券项目由于各种因素影响导致政府性基金预算不能足额偿付债务本息，一些地方出于各种原因考虑动用一般公共预算代偿时，将可能会导致被动违规“赤字化”，因此需要对未来专项债券的发行、资金使用和偿付进行更加有序的管理，避免其长期、高速增长，进而加大未来的偿付风险。
总结来看，目前地方债的周转和偿付仍在地方财政的可承受范围内，而且在“开前门”、“堵偏门”的政策导向下，地方政府债券的增量扩容对于优化地方政府的债务结构、化解隐性债务风险存在正面意义。财政部在核定总债务限额以及地区分配时，会充分考虑各地区经济、财政及债务状况，避免出现新增债务限额激增，本息偿付超出地方政府实际支出能力的情况，保证地方债发行的可持续性。从长期来看，地方债可持续性的核心是构建完善的债券管理机制，遵循“举债和偿债能力相匹配”的经济铁律和法则，对于债券资金使用、偿债责任、偿债资金来源及偿还方式方面等进一步明确规定，提高信息透明度，实现制度设计的科学性和债务管理的可持续性。
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