无效行政行为是严重的违法行为
国家行政机关及其执法人员在坚持依法行政、推进法治政府建设过程中，要防止出现这样一类行为，它们存在明显而重大的违法事由，因此自始无效，被称作“无效行政行为”。无效行政行为是严重的违法行为。
无效行政行为存在“明显而重大”的违法事由，比一般的违法行政行为严重得多，社会危害性也大得多，但人们对无效行政行为的认识却比较陌生，这主要是因为无效行政行为在理论和制度上的探索比较晚。“无效行政行为”概念是2000年才出现的。当年最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定，被诉具体行政行为依法不成立或者无效的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决。2014年和2017年行政诉讼法的修改，正式将“无效之诉”写进了法律，该法规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。这是首次从立法上确立了“确认行政行为无效”这一判决方式。相应的司法解释也对行政行为的无效之诉作出了程序上的进一步完善。
尽管在法律和司法解释中有所涉及，但在我国既无统一的行政程序法，又无行政法总则的立法背景下，“行政无效”尚无统一的定义和固定情形，“行政无效”制度也并未在实体法中真正确立。最高人民法院的司法解释只是表明，行政行为无效与行政行为不成立是两种不同形态；行政诉讼法第75条也只是表明了，实施行政行为的主体不具有行政主体的资格，或者行政主体实施行政行为“没有依据等重大且明显违法”的行政行为，属于无效行政行为。我国的一些某一管理领域的实体法也只有一些零星规定，如根据税收征收管理法第33条，地方各级人民政府、各级人民政府主管部门、单位和个人违反法律、行政法规规定，擅自作出的减税、免税决定无效；根据农村土地承包法第58条，包括行政机关在内的组织或工作人员强迫进行土地承包经营权互换、转让或者土地经营权流转的，该互换、转让或者流转无效；根据土地管理法第79条，无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效；根据城乡规划法第39条，规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；根据行政处罚法第38条规定，行政处罚没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的，行政处罚无效。违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。在行政实体法尚未对“行政无效”制度作出统一规范之前，我们迫切需要从理论上对“行政无效”概念和情形进行探讨和推进。
那么，如何理解无效行政行为的“无效性”呢？这里是指：一是自始无效。不论该行政行为什么时候才被确认无效，无效的时间必须从该行政行为作出之日起算；二是当然无效。无效行政行为的“无效性”是由该行政行为本身重大且明显的违法性所决定，包括人民法院在内的有权机关依法确认其无效，仅仅是对该行为本身事实的宣告而已。三是绝对无效。即该行政行为所包含的意思表示完全不被法律承认，各方当事人可以视作该行政行为不存在和从未存在过。
无效行政行为“无效”的绝对性，赋予了相对人及利害关系人对无效行政行为具有两项权利：对抗权和不受期限限制的诉权。首先，由于无效行政行为具有重大且明显违法的特征，判断起来相对容易，相对人及利害关系人在任何阶段都可以拒绝执行无效行政行为，不因拒绝而被追究责任。如城市执法局要对当事人行政拘留15天，当事人有权不服从；其次是不受期限限制的诉权。有权机关确认某无效行政行为无效，或者当事人对该无效行政行为提起“无效之诉”，不受起诉期限和其他期限的限制。有权机关确认某行为无效，或者当事人要求有权机关确认某行为无效，任何时候都可发动和进行。
无效行政行为是一种重大且明显的违法行政行为。它既包括实体行为，也包括程序行为；既包括侵益行为，也包括授益行为；既包括羁束行为，也包括裁量行为。
就具体情形而言，主要包括：一是作出行政行为的组织无行政主体资格的。行政行为必须由行政主体作出，而行政主体包括行政机关或得到法律法规授权的其他社会组织。不具有行政主体资格的组织作出的行政行为是无效行为。二是行政主体实施行政行为明显超越法定权限的。行政职权法定，并且任何职权都有边界。行政权限包括行政主管权、行政管辖权和行政决定权。明显超越法定权限的行政行为属于无效行政行为。三是就法律保留事项作出行政决定而无法律依据的。应当由国家法律作出规定的事项属于法律保留事项，这由立法法和其他法律作明文规定。没有具体法律依据，行政主体就这些“法律保留事项”作出决定的，属于无效行政行为。四是没有法律依据剥夺和限制公民的基本权利的。公民的权利可分为一般权利与基本权利。公民的基本权利由宪法直接设定并受法律的严格保护。没有法律依据，剥夺或限制公民的基本权利是无效的。五是行政行为的内容明显违反法律和行政法规的强制性规定的。违反法律和行政法规的强制性规定无效，这是民法和行政法共同遵循的规则。这里的强制性规定是指由法律或行政法规设定的义务性规范（禁止性规范与命令性规范），行政机关或相对人都必须绝对遵循，违反了会导致严重法律后果的规定。六是行政行为内容和实施明显违反公序良俗的。公序良俗，即公共秩序与善良风俗的简称，具体包括：国家和社会公序；市民社会善良风俗习惯；他人人格尊严；家庭道德关系准则；其他公序良俗。我国民法典第153条第2款规定，违背公序良俗的民事法律行为无效。行政行为违反公序良俗的，也应当无效。七是行政行为的实施会导致行政机关或者他人犯罪的。犯罪是最严重的违法行为。如果行政行为的实施会导致行政主体自身或者他人犯罪的，说明该行政行为具有极端的违法性，当然无效。八是行政行为的实施会导致民事关系无效的。行政行为不仅会导致行政关系的成立、变更或消灭，同时也会大量地导致民事关系的成立、变更或者消灭，如行政机关的婚姻登记（行政行为）会导致婚姻关系（民事关系）的成立、变更或者消灭。如果一个行政行为会导致相关民事关系无效的，该行政行为同样无效。九是行政行为的内容客观上不可能实现，会导致“行为不能”的。如行政机关要求当事人作出一种互为因果的行为，当事人在客观上是无法做到的。十是因相对人的犯罪行为导致该行政行为作出的，或者行政行为因行政主体与相对人或者第三人恶意串通而作出并损害国家和公共利益的。这种背景下的行政行为同样无效。十一是明显违反法定主要程序而导致行政行为明显违法的。
厘清无效行政行为的情形，完善无效行政制度，旨在更好保护公民合法权益，培植公民的权利观念，也有利于加强对行政机关及其工作人员的监督，有利于培养行政主体责任感，从而更好地促进依法行政。
（胡建淼专家工作室供稿）