城投缺乏经营性资产和经营性收入，一直是城投转型发展中的一个令人头疼的问题。有的时候，地方政府要求城投承担公益性项目的建设任务，未来以政府的财政资金进行支付，这样容易形成政府的隐性债务。所以，城投承担公益性项目，怎样能够有经营性收入平衡其付出，也是一个难点。在这种情况下，出现了一种做法，就是地方政府将当地的砂石资源配置给城投，作为城投的资产。由于砂石的市场需求和价格较好，这一配置确实能够给城投带来经营性收入，可以弥补其在公益性项目上的付出。城投售卖砂石的收入，作为银行贷款的还款来源，从合规性上来说，似乎也没有问题。不过，我国对于矿产资源有专门的管理法律和规定，其矿产权的获得有严格的管理权限和程序。砂石资源是否属于国家矿产资源管理的范畴？地方政府将砂石资源配置给城投是否合规？怎样做才不违规？城投通过什么程序获得的砂石资源开发权才是没有争议的？本文结合《中华人民共和国矿产资源法》《水法》《探矿权采矿权转让管理办法》《关于在河道、航道内开采砂石、砂金适用法律问题的答复》等相关法律法规及答复，为大家具体解答河道砂石如何配置给城投才是合规的。
作者：工隆建通研究助理谢佳依
来源：信贷白话
砂石因其良好的硬度和稳定的化学性质常作为优质的建筑基本材料，广泛应用于基础设施建设等领域，是国家经济资源中的底子质料，与国民经济和社会成长关系紧密。一直以来，砂石资源同人类社会生存发展息息相关，是建筑、道路、桥梁、水利、水电等基础设施建设用量最大、不可替代、不可或缺的材料。而在现代经济社会发展中，砂石的重要性更是日益凸显，它不仅是我国当前生产量和消费量最大的矿产资源，而且是中国梦和人民美好生活需要的重要支撑。进入经济运行新常态，砂石的市场需求体量依旧庞大，加强新基建、新型城镇化建设及重点项目建设，促进房地产市场平稳健康发展，都需要砂石。目前，也广泛存在地方政府以砂石资源作为资产注入城投的现象。城投如何才能合法合规地拿到砂石资源呢？首先就是要解决河道采砂的合法合规问题。目前有些基层执法人员经常混淆采矿许可证和采砂许可证的使用范围，造成一些混乱，需结合现有法律法规加以厘清。一种观点认为，河道砂石不属于矿产，在河道采砂，只需获得采砂权就能满足合规要求。 根据现行《矿产资源法》及《矿产资源法实施细则》的规定：“矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源。”河砂属河流沉积天然石英砂，主要成分是二氧化硅，经长期地质作用形成，且《矿产资源分类细目》将河砂归属于非金属矿产天然石英砂中；另外《最高人民法院关于对河道采砂应否缴纳矿产资源补偿费问题的答复》中写道：“在中华人民共和国领域和其他管辖海域开采矿产资源，应当依照本规定缴纳矿产资源补偿费，法律、法规另有规定的，从其规定。”附录中将天然石英砂列在应征收矿产资源补偿费的矿种之内。据此，采砂人凡在《矿产资源补偿费征收管理规定》施行以后在河道采砂的，均应依照该规定缴纳矿产资源补偿费。法律、行政法规另有规定的除外。由此可见河道砂石属于矿产资源，河道采砂只获得采砂权并不可行。正确的认识是，采砂行为实际属于采矿行为的一种，应同时适用采砂权和采矿权的有关规定。《矿产资源法》第十一条和第三十九条、《刑法》第三百四十三条分别规定：矿产资源属于国家所有，颁发采矿许可证是国土资源管理部门代表国家行使矿产资源所有权的具体体现。由于河道砂石这类矿产位置的特殊性，为了保证河道正常行洪、排涝以及航行安全，除《矿产资源法》约束外，《水法》也作出了关于河道采砂的相关规定：《水法》第三十九条规定：“国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定。”《水法》所规定的采砂权其实是对河道采砂行为的安全审查认可，并通过这种制度的设置从而达到规范采砂作业、保证采砂行为不会妨碍行洪、排涝和航道安全的效果。由于《水法》的调整对象涉及矿产资源，决定了这一规定实际上是采矿许可的前置性程序。全国人大常委会法制工作委员会在《关于在河道、航道内开采砂石、砂金适用法律问题的答复》也作出了清晰的解释：简单来说：河道采砂既应执行《矿产资源法》规定获得采矿许可证，同时也应执行《水法》获得采砂许可。另外，《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于在河道、航道范围内开采砂石、砂金适用法律问题的再次答复》中，也通过列举不同主体从而进一步阐明了适用原则：1、首先应执行《水法》24条规定（采砂许可证原则）2、经河道主管部门批准/经河道主管部门会同航道主管部门批准3、同时执行《矿产资源法》13条规定：国务院矿产储量审批机构/省、自治区、直辖市矿产储量审批机构（审查批准勘探报告并批复作为实施依据）1、首先应执行《水法》24条规定（采砂许可证原则）2、经河道主管部门批准/经河道主管部门会同航道主管部门批准3、执行省、自治区、直辖市人大常委会制定的开办乡镇集体矿山企业的审查批准、颁发采矿许可证的办法和个体采矿的管理办法中的有关规定跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的河道采砂规划：1、由相关省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门协商编制；1、按照河道分级管理权限，由县级以上地方人民政府水行政主管部门组织编制；2、报上一级水行政主管部门审查同意，经本级人民政府批准实施。3、有符合要求的采砂设备和采砂技术人员；
4、水上作业的，采砂船舶、船员证书齐全；
5、有营业执照，且经营范围符合规定；6、省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门或者流域管理机构规定的其他条件。河道采砂许可证由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构根据管辖权限审批发放：1、属于国家确定的重要江河、湖泊的省际边界重点河段和流域管理机构直接管理河段的，由流域管理机构审批发放。省际边界重点河段的范围，由国务院水行政主管部门划定。2、属于前项规定以外其他河道(河段)的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门审批发放。县级以上地方人民政府水行政主管部门分级审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门规定。3、在省际边界重点河段以外，单项工程吹填造地采砂达到一定规模的，由流域管理机构审批。具体规模由国务院水行政主管部门规定。省际边界重点河段采砂申请---可采区地县级人民政府水行政主管部门受理---经有关省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门签署意见---报送有管辖权的流域管理机构审批。流域管理机构直接管理河段的采砂申请---流域管理机构的直管单位受理---报该流域管理机构审批。省、自治区、直辖市行政区域内河道采砂申请受理和审批的程序，由各省、自治区、直辖市确定。1、采砂申请书；
2、营业执照的复印件及其他相关文件；
3、采砂申请与第三者有利害关系的，与第三者达成的协议或者有关文件。(一)申请单位的名称、企业代码、地址、法定代表人或者负责人的姓名和职务，申请个人的姓名、住址、身份证号码；
(二)采砂的性质和种类；
(三)采砂地点和范围；
(四)开采量(日采量和年度总采量)；
(五)开采时间；
(六)开采深度和作业方式；
(七)砂石堆放地点和弃料处理方案；
(八)采砂机具基本情况；
(九)采砂技术人员基本情况；
(十)其他有关事项。进行水上作业的，申请书还应当包括船名、船号、船主姓名、船机数量、采砂功率等内容，并提供船员证书、船舶证书的复印件。1、县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当自收到申请之日起30个工作日内予以审批；2、省际边界重点河段的，应当在与相关各方协调一致后的30个工作日内予以审批；3、不予审批的，应当在作出不予审批决定之日起7日内通知申请人，并说明理由。以上流程明确：河道采砂既应执行《矿产资源法》规定获得采矿许可证，同时也应执行《水法》获得采砂许可。
那么，如何取得采矿权呢？
根据《中华人民共和国矿产资源法》第3条规定：“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资质条件。”采矿权申请人需为探矿权人，探矿权人在法律上具有在其探矿权范围内的采矿优先权；采矿权申请人申请开采的矿区范围是未设立任何矿业权的“空白地”。在此前提下还需具备完善的开采方案以及与方案相适应的资金、技术。资质条件，实际上是采矿权申请人能力的体现。采矿权取得后，采矿登记管理机关通过年检制度，达到检查的目的。对采矿权申请人的资质要求和管理，可以保证采矿权的正确行使，保证矿业生产的健康有序发展。需要注意的是：申请开采国家规划矿区或者对国民经济具有重要价值的矿区内的矿产资源和国家实行保护性开采的特定矿种的，还应当提交国务院有关主管部门的批准文件。申请开采石油、天然气的，还应当提交国务院批准设立石油公司或者同意进行石油、天然气开采的批准文件以及采矿企业法人资格证明。矿业权的转让，必须在法律、法规允许的条件下进行，首先需要满足《探矿权采矿权转让管理办法》规定的情况才可转让：
探矿权、采矿权转让审批权限一般是“谁登记，谁审批”：
招标拍卖挂牌出让
（一）能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；（二）能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最高，但投标价格低于标底的除外。（一）国务院确定的特定勘查开采主体和批准的重点建设项目，已设采矿权深部或上部同类矿产的，自然资源主管部门可以协议方式向特定主体出让探矿权采矿权；（二）国家财政全额出资勘查开展预查、普查和必要的详查，自然资源主管部门以申请审批方式授予探矿权；（三）国家财政全额出资勘查的探矿权，完成规定的勘查工作后注销探矿权，纳入国家出资勘查形成的成果清单管理。（四）国家保护探矿权人的合法权益，探矿权人可依法申请勘查区块范围内矿产资源的采矿权，符合规定的以申请审批的方式授予采矿权。想要合法合规的进行河道采砂，首先要符合河道采砂规划，具备相应资质条件后向管辖机构提交相关审批材料，这里的管辖机构需要根据以下情形区分管辖：第一，重要江河、湖泊的省际边界重点河段由流域管理机构审批发放（管辖权限范围由国务院水行政主管部门划定）第二，其他河段由县级以上地方人民政府水行政主管部门审批发放（管辖权限由省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门规定）如果符合河道采砂的要求相关管辖机构将在30个工作日内予以审批。在获得采砂权的同时也应执行《矿产资源法》规定申请采矿许可证。第一，按照国家规定申办取得。需要符合相关资质，并提交矿区范围图、矿产资源开发利用方案、相关批准文件及环境影响评价报告等材料，经主管部门审核评定后取得采矿许可证。第二，按照国家有关规定转让取得。一般有招标拍卖挂牌出让和协议出让两种。招拍挂出让由自然资源主管部门拟定出让范围和招标标准，根据综合条件择优选择中标人，严格按照招拍挂流程进行信息公示并签订出让合同；
1.国务院批准的重点矿产资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地;
2.省级人民政府批准的储量规模为大中型的矿产资源开发项目;
3.为列入国家专项的老矿山（危机矿山）寻找接替资源的找矿项目;
4.已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域;
5.已设探矿权需要整合或因整体勘查扩大勘查范围涉及周边零星资源的。
案例1 某市“滨江科技创新城”由F+EPC转换为投资人+EPC5.委托代建以及政府购买服务、政府采购工程能不能融资？6.委托代建、政府购买服务、政府采购工程对城投的要求有什么不同？7.如何区分项目单位、建设单位、立项单位、实施主体、代建单位、承接单位？10.如何理解“平台公司不得以财政性资金作为偿债来源进行融资”？13.由政府设立的开发主体进行融资是否违反“政府投资项目不得由施工企业垫资”？17.政府把钱给到上级公司，上级公司再投到项目，算不算政府投资项目？23.能否签订超出3年中期财政规划的租赁协议或合作协议？24.什么是土地增减挂钩业务？有哪些环节有融资需求？28.政府设立（授权）园区开发主体需要政府采购确定吗？
