政府投资条例中PPP与垫资建设
政府投资条例中PPP与垫资建设
一、政府投资条例与PPP之间的关系
关于《政府投资条例》（简称《条例》）与PPP之间的关系，《条例》的制定部门——国家发改委的官方负责人也发出了声音：国家发改委一位司级官员表示，如果PPP项目中涉及政府投资，包括资本金注入或者补助、贴息等方式，就必须按《条例》有关规定办理。PPP模式与《条例》之间存在内在联系的事实已经确定无疑。
1、哪些PPP项目应适用《条例》
《条例》中所指的政府投资，“是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。”并不包括运营环节。而PPP模式是重视建设后的运营，运营是PPP必不可少的合规性环节。因此，适用《条例》的PPP项目包括以下几种：
（1）资本金注入，通常是指政府出资代表在PPP项目公司占股。理论上也存在政府出资代表不占股，但是却在项目公司中注入资本金以支持项目的情况，但这种情况极少。政府为了获得“一票否决权”或者项目收益，通常会投入资本金，因此，现实中绝大部分的PPP项目将需要适用《条例》的规定。
（2）可行性缺口补助，最常见的是财政补贴，但补助形式并非仅限于财政补贴。在2015年的《PPP项目合同指南》中指出，“在我国实践中，可行性缺口补助的形式多种多样，具体包括：投资补贴、价格补贴、过无偿划拨土地，提供优惠贷款、贷款贴息，投资入股，放弃项目公司中政府股东的分红权，以及授予项目周边的土地、商业等开发收益权等方式。”由此可见，在政府出资代表不在项目公司占股的情况下，也并非所有的可行性缺口补助都需要适用《条例》，仅是投资补贴和贷款贴息才适用《条例》。
2、审批流程问题
未来适用《条例》规定的PPP项目：
（1）除应当纳入财政部PPP项目库外，还需要纳入政府投资项目库。则存在PPP项目的双库状态，且财政部和发改委作为相应项目库的主管部门，致使PPP项目同时面临着双向入库方才合规的局面，PPP项目的实施产生了很大的不确定性和难度。
（2）除遵守财政部关于PPP项目的“519”操作流程外，还应明确按照政府投资的规定程序和条件进行审批。导致财政部、发改委两个部门均对某一个项目进行审批。从有利方面，加强了项目的合规性和合理性，但从另一方面增加了PPP项目的完成难度。
二、施工企业垫资问题
《条例》中明确提出：（1）政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金；（2）政府投资项目不得由施工单位垫资建设。
两个规定的综合效应，彻底堵死了单纯的施工企业垫资模式以及颇受争议的“F EPC”模式。但并非所有的公益性项目都不得采用施工企业垫资的行为。在当前财政与金融严控形势下，平台公司市场化转型已经势在必行，而后可以开展公益性项目。“政府投资项目”可以转化为“国有企业投资项目”，因此，若转型后的平台公司开展公益性项目，将仍然可以采用施工企业垫资的模式。
来源：中至远集团