杨华：基层治理要有自主空间(乡镇行政体制与基层治理之间的矛盾)

乡镇（街道）一级要有机制创新空间。乡镇不是一级完整政权，部门设置不齐全，权力配备有缺陷，特别是没有独立财政，难以像县级政府那样设置自己的政策议程。乡镇作为上级政策和任务的执行者，是国家体制与基层社会交互作用的真正“接点”，体制资源与治理问题在这里对接。

治理需要包括人员、经费、物质、权力、岗位、职务、荣誉等资源，这些资源都来源于体制的配置。体制包括党政体制、条块体制，也包括具体的乡镇“六办三中心一大队”之类的机构设置。乡镇不是一级财政，对附着在编制和岗位上的资源的依赖性强。

在乡镇，体制资源在与基层对接的过程中，往往会出现以下张力：

一是体制的统一性与治理事务的个性化问题。从党政体制来说，乡镇体制设置具有全国大一统性，在乡镇机构设置上一省之内是统一的，而具体到财政拨付、岗位、编制数量上则一县之内统一的。但不同乡镇面临的具体问题是有差异的，由统一的体制和资源来处理不同的问题，就会导致体制资源与治理问题的不匹配。

二是体制的稳定性与治理事务的变化性问题。国家统一的体制具有稳定性特点，机构改革后乡镇机构设置、编制和岗位在一个较长的时间内是固定的。但是乡镇的治理事务是随着社会发展、变迁而不断变化的，会有新的治理问题、群众需求不断涌现。这就会造成根据某个时期治理事务属性确定下来的体制及其资源，与新的治理需求脱节。

三是体制的分割性与治理事务的综合性问题。体制资源配置在不同的部门、科室、编制、岗位上，具有分割性、专门性和专业性。然而，乡镇有许多治理事务是综合性的，难以进行专业性分割，分配不到具体的部门、科室或岗位，这些事务就没有体制资源来治理。

四是体制资源的稀缺性与治理事务的艰巨性问题。体制资源是既定的，也是稀缺的，越到基层体制资源就越稀缺。乡镇较县一级部门在经费、职权、编制等方面更为稀缺，但是乡镇承担的治理事务却在不断增多，治理任务愈发艰巨，从而带来严重的治理资源与治理事务的不对称性。

五是体制运转的程序性与一线治理的应变性问题。体制的规范化运行要求基层治理讲程序、能追溯，减少自由裁量。但是乡镇直接面对群众，处理问题讲究人情面子、乃至随机应变，许多事情无法完全按章办事，或者严格按程序来办还可能把事情搞复杂。这样，就可能造成许多问题解决不了，或解决起来成本太高。

鉴于上述张力，乡镇要在不突破体制规范、不打破体制格局的情况下，还要充分利用体制资源完成治理任务，就要进行治理机制、工作机制的创新。所谓治理（工作）机制创新，就是针对具体治理事务，通过制定相关制度和规范对体制资源进行优化组合，一定程度上改变体制资源具体流动的轨迹、程序和方向，以使体制资源更好地对接具体事务，实现体制资源的集约与优化利用，达到事半功倍的治理效果。治理（工作）机制是体制与社会对接的具体形式，是体制在基层的运行状态。

乡镇的机制创新主要有三种方式，一是混编混岗，二是增设机构（层级），三是整合资源。乡镇机制创新的核心是利用好既有资源，乡镇最重要的资源是工作人员，机制创新的关键是用好工作人员。混编混岗就是要将工作人员从具体岗位、编制、所在科室中解放出来，通过创制将不同个性、禀赋、能力、经验、身份的人配置到不同的岗位、事务、团队上去。增设机构（层级）就是在正式机构（层级）之外，针对某些重要的治理事务专门设置相应的机构、调配相应的力量。该创制的好处是针对性强、强调任务包干，还能增加中层岗位、激励干部。整合资源是指通过某种形式将相关分散的人力、专业技术或职权等资源调动起来，相互协调、配合处理某些事情。不同的乡镇根据自身情况创新治理（工作）机制，侧重不同，形式多样，但功能都是使人与才、人与事、人与人相匹配，将体制资源与治理事务、人员配置与干部激励有机结合起来，达到人适其事、事得其人、人尽其才、事尽其功。这样，通过机制创新可以激活体制的优势。

当前的问题是乡镇机制创新的自主空间在缩小。一方面是中央（省市）政策刚性化，诱发乡镇相关科室资源的固化而难以调动和整合，另一方面是机构编制管理规范化，乡镇机制创新受到约束，比如编办原则上不允许乡镇增设机构（层级）、组织部不承认增设的中层干部、纪委对乡镇相关创制进行监督等。这些都会导致乡镇体制的僵化，从而难以灵活地应对复杂多变的基层社会。乡镇许多事情，本来可以通过机制创新予以解决，但是因为创新空间缩小，还有风险，乡镇就不去创新，这些事情就会被搁置，或者被推给村一级。