农民宅基地闲置能否直接导致使用权丧失

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案 例

农村村民甲、乙和丙系某村同一村民小组成员，丙为甲的侄女。1970年，因村内规划道路导致甲的宅基地被占用，当时的生产大队将村内另一块面积为170平方米的土地（原由乙的父亲管理使用，以下简称“案涉土地”）调整给甲建住宅。1986年，村委会开展宅基地规划时，乙申请归还使用案涉土地。因甲无子女，村委会承诺案涉土地使用权归乙，但甲生前有权继续在案涉土地上居住。1996年，当地政府在宅基地确权登记中为甲颁发了集体土地使用证。2006年，甲作为五保户搬至乡镇敬老院居住生活。2008年，案涉土地上房屋自然坍塌，乙随即在案涉土地上种树。

2011年，丙以案涉土地应由其继承使用为由与乙发生争议。2014年11月，乙向县政府提出权属争议处理申请。2016年2月，县政府作出如下处理决定：案涉宅基地使用权归乙，同时乡村两级要确保甲享受国家政策规定的五保户待遇。甲、丙不服县政府处理决定，向市政府申请行政复议。2016年5月，市政府作出行政复议决定，维持了县政府处理决定。甲与丙不服，起诉至市中级人民法院。

一审法院经审理认为，甲在其房屋自然倒塌后一直未恢复使用，根据1995年原国家土地管理局出台的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（以下简称《规定》）第52条规定，其已不再享有使用权，村委会已同意案涉土地使用权归乙，且乙使用多年；甲被列为五保户后已由国家提供住房；县政府将案涉土地确权给乙，处理结果正确。据此，一审法院判决驳回甲的诉讼请求。甲不服一审行政判决，提起上诉。

二审法院认为，案涉土地由甲通过合法调整取得，且已建房居住多年，县政府和乙均未提供证据证明已履行收回程序；村委会于1983年承诺乙享有使用权附有条件，即甲生前有权继续居住；甲是否享受五保供养制度提供的社会保障与享有宅基地使用权并不冲突，县政府未经任何收回程序，仅凭房屋自然坍塌两年以上和已享受五保户待遇等直接认定甲已经失去案涉土地的使用权，属于适用法律错误。据此，二审法院判决：（1）撤销市中级人民法院作出的一审行政判决；（2）撤销县政府作出的处理决定；（3）撤销市政府作出的行政复议决定。乙不服二审判决，向上级人民法院申请再审。

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疑 惑

一、宅基地闲置能否直接导致使用权丧失？

二、宅基地使用权收回的情形和程序是什么？

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解 惑

宅基地是我国法律为保障农民的居住权而设立的一类特殊建设用地，专门用于农村村民建造住宅及其附属设施，基于农民集体成员身份而享有，具有福利和社会保障功能。

2007年，全国人大通过的《物权法》首次在法律中将宅基地使用权作为一项用益物权予以规定。2020年，全国人大通过的《民法典》又沿袭了上述规定。从内容上看，宅基地使用权是我国不动产权利体系中的一项特殊权利，其权利主体、权能受到特定限制。但是，作为农民享有的一项不动产物权，其财产权功能也在日益强化，2019年修改的《土地管理法》以及《民法典》在征地补偿内容中将农民住房补偿单列出来，突出和强化了宅基地使用权及地上房屋所有权的财产权属性。可以说，宅基地使用权一经合法取得即应受到严格保护，非经法定事由、法定程序不能随意剥夺。

实践中，在地方规范性文件及土地权属争议处理中，片面强调宅基地使用权的福利属性和社会保障功能，而随意收回、调整或不予确权的做法一定程度上存在。其中最为典型的就是对《规定》第52条适用范围的随意扩大。该条规定:“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”这一条为多数地方立法所引用，也是地方政府处理权属争议的重要依据。但是，多数地方适用该规定时未考虑文件出台所针对的大多数农村宅基地未确权登记这一特定背景，以及解决历史遗留问题的主要目的，简单机械套用，从而产生了较大争议。

从法理上讲，在宅基地使用权已合法取得，尤其是完成确权登记颁证的情况下，其权利归属是清晰明确的，不存在重新确权或争议处理的问题。即使存在闲置的情形，未依法收回并办理注销登记前，不能直接认定权利人丧失使用权，村委会也无权另行分配他人，否则就违背法治的基本精神。本案中，县政府和一审法院关于甲的房屋自然坍塌后宅基地一直未恢复使用就认定其宅基地使用权已丧失，从而确定给乙的做法，显然没有法律依据。

宅基地使用权的收回涉及农民的财产权，类似于征收征用，属于强制剥夺财产权的法律措施，根据《立法法》的要求，只能在法律中作出规定。现行法律中关于宅基地使用权收回情形和程序的依据，主要是《土地管理法》第66条的规定。根据该条规定，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，在下列情形下可以收回土地使用权: (1)为乡(镇)村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的; (2)不按照批准的用途使用土地的; (3)因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。从适用情形看，这里并未明确因宅基地闲置收回的内容，在执行中既不能按主观意愿扩大范围，也不能简单地套用国有土地闲置两年收回的规定。

本案中，虽然根据《农村五保供养工作条例》的规定，政府对农村符合规定条件的五保户可以在当地的农村五保供养服务机构集中供养，但是，现有法律并未规定五保供养对象集中供养可作为收回其宅基地使用权或直接认定其丧失宅基地使用权的法定情形。因此，县政府和一审法院将甲搬入乡镇养老院作为认定其宅基地使用权丧失的原由之一，没有法律依据。

从法定程序上看，宅基地收回需要农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，这里包含两个程序：（1）农村集体经济组织上报。村委会按照法律政策规定认为达到收回条件的，要形成收回决议，并根据《村民委员会组织法》规定召开村民会议，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。（2）有批准权的人民政府批准。人民政府在批准过程中要进行调查核实，并通知拟收回宅基地的使用权人享有申请听证的权利，根据申请举行听证等，经审查符合法律规定的予以批准。

本案再审法院经审查认为：《规定》第52条的规定，属于行政机关的管理性规定并非直接判断村民是否失去宅基地使用权的法律依据，县政府未经合法有效的收回程序，直接在确权程序中认定甲丧失涉案土地的使用权，属于适用法律错误；甲的五保供养对象身份不妨碍其享有原宅基地的使用权，二审法院认定甲尚未丧失案涉土地的使用权正确，乙的申请再审理由不能成立。据此，再审法院裁定驳回乙的再审申请。

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来源：中国不动产官微