特别推荐 | 贾康：在2017中国城镇运营投资论坛上的发言
为大力推进中国新兴城镇化建设，发展特色小镇，中国城镇化促进会联合中信改革发展研究基金会、中信PPP联合体、中国银行、中建总公司、光大银行等机构，创始发起的“中国城市运营联盟”，于1月8日下午在北京举办“城镇运营投资分论坛”暨“中国城市运营联盟”倡议活动。来自各行业的专家将就城市运营、多规合一、特色小镇、产城融合、PPP模式等问题进行深入交流，共同研讨。
谢谢主持人！尊敬的主办方各位领导、尊敬的孔丹理事长、尊敬的各位专家、各位嘉宾、各位朋友，很高兴参加今天的论坛。我愿借这个机会把自己作为研究者对PPP的一些基本看法做简要汇报。
首先要把城镇化问题放在前面说一下。城镇化衡量其发展程度，有一个由纳瑟姆1979年首先提出的可以量化考虑城镇化率指标演变发展进程的曲线，其轨迹基本特点是各个经济体在城镇化率（城镇的人口和整个人口相比）30%以下的时候，是起步发展阶段，一般从30%以上到70%再转入低平发展阶段之前这40个百分点的区间，是高速发展阶段，呈浅S曲线，前半段是下凹，后半段是上凸。中国现在在这条曲线什么位置呢？官方原公布的城镇化率为56%出头，实际上五中全会一个非常重要的信息是我们开始更加强调户籍人口的城镇化率，而不是常住人口的城镇化率。户籍人口城镇化率是比较真实准确的，中国目前处于40%的水平，也就是说中国城镇化高速发展空间后面还有30个点左右。中国要完成现代化，伴随着弥合二元经济的过程，未来几十年还要把城镇建成区不断扩大，并伴随着不断进行的一轮一轮的基础设施建设和升级换代、不断的产业互动、一轮一轮的人力资本培育，以及伴随着社会方方面面的进步所合成的现代化进程。
在这个历史阶段上，往前看，几十年内还将有四亿人左右进入城镇定居，而且他们越来越迫切需要得到市民化待遇，而不是前面三十多年改革中已进城的近三亿人，大部分人没有得到市民化待遇的半拉子城镇化状态。
这样的现实摆在眼前，中国城镇化确实是存在着巨大发展空间的。作为世界第一人口大国，人口数量是别的经济体都无法同日而语的。稍可对比的印度，在基础设施建设方面被我们远远甩在后面。未来我们怎么样把中国的事情做好，要看重城镇化这个潜力空间，利用好这个潜力空间。推进现代化过程当中这也形成了挑战性的问题：必须解决好天文数字的资金投入（代表着对资源的配置），怎样找到和把握好供给侧创新的机制，来支持中国现代化过程当中从追赶到赶超，最后对接伟大民族复兴中国梦。这就必须特别强调PPP机制创新。PPP可产生的正面效应，表明了其重大意义，包括以下六大方面：
首先，PPP的正面效应，政是使政府更好发挥作用。政府面对未来长期巨额支出压力，非做PPP不可。我们对未来几十年看过去，中国整个城镇化还伴随着老龄化，又已经进入了中等收入阶段，老百姓对美好生活向往已经被迅速激活，他们要改善生活、“芝麻开花节节高”的养生、养老诉求形成的社会压力，在实际生活当中表现为随我们黄金发展期而继起的矛盾凸现期特征，已越来越造成社会方方面面的不满、焦虑和一系列的挑战性问题。比如，城镇化过程中间，要不断实施基础设施建设，北京已经领教了它的巨大压力。北京的航空港前面二十多年三轮扩建还是跟不上，现在“首都机场”概念下已经逼近年旅客吞吐量一亿人次，不得不投入近九百亿元建第二机场。北京中心区一定要建成纽约、东京、巴黎、慕尼黑那样四通八达、密度足够的轨道交通网，才能真正改变中国“首善之区”公交严重拥堵状况，摆脱北京机动车保有率远低于纽约和东京却不得不实行最严厉的限购、限行、限入行政措施的低水平管理形态。所以，政府一定要找到巨量资金投入基础设施当中去。更不用说国内其他一百多个百万人口规模以上城市类似的与特定的的建设需要；以及新农村建设方面从水利建设到国土整治的需要。政府别无他途，必须选择创新机制，把雄厚的民间资本、社会资本拉进来和政府一起做事情，这样才能更好履行其职能。
第二，PPP可以使建设投入更好发挥效益，在以人为本取向下让人民群众得实惠。
PPP机制是一种从融资模式创新开始、一定要对接管理模式创新，而且带来以后中国本土与“走出去”一带一路整个网状系统里，雨后春笋一般要推进的PPP项目合在一起的整个国家治理模式创新。融资模式、管理模式、治理模式，综合在一起，我们称之为制度供给的伟大创新，里面最关键的机制性提升，是政府、企业、专业机构以各自相对优势按伙伴关系在一起形成“1+1+1大于3”的效果，各方优势互补，风险共担，各自以自己最有把握的优势因素控制项目里对应的风险因素，于是引出利益共享，共赢多赢，而在绩效提升上，是老百姓得实惠，而且这个实惠是实实在在的政绩，可以显著提升项目绩效结果。中国实际推进中的PPP案例，比较引人注目的是广义PPP概念下，不仅有BOT、TOT、ROT、BOO等等形式，还有国际上并不太看重、但在中国却成为兴奋点的连片开发，给人印象较深的如北京南边50公里的河北固安，十多年前政府和当地有创新精神的企业家形成协议，上级并不愿意干预而允许试验，一试而未想到迅速改变面貌，固安的连片开发——“产业新城运营”已经使当地成为在河北迅速崛起的增长极区域。华夏幸福这样一个企业，也已经成为知名度很高的民营企业做PPP的代表。特别是当地老百姓，恐怕没有人能够想到十几年间生活质量、城市现代化氛围，会有如此翻天覆地的超常规变化与发展。
另外一个案例，要说到我有所了解的中信作为国有企业参与PPP的汕头连片开发建设。中信在决策层强有力的支持下，也有林竹总这样的有识之士经过和汕头地方政府很长时间的、精心的准备以后，现在已经在积极推进汕头濠江区168平方公里连片开发，并取得了非常令人鼓舞的成绩。从海底隧道建设入手，中信参与合作以后，以自己的特定优势，在几年之内会完成这样一个圆“汕头人百年之梦”的海湾海底隧道，使当地交通基础设施一下子变成全天候，进而把区域内所有积累的支持发展因素一下子激活，而后进入多年多轮次开发、滚动推进的超常规发展状态。
这方面中信切入模式，是这个海底隧道开通以后不收费，这是现今阶段上最顺应民意的。以后则是不断地在不动产滚动开发中参与溢价的分配。作为中央企业、愿意和地方政府合作，锁定好几十年“非暴利但可接受”的回报，同时极大地造福人民，使这样一个排位靠后的特区，未来可以看到发展过程当中的跃升拐点。
这些事情在中国现实生活当中，就是我们所追求的创新发展最后落到共享发展，让人民群众得实惠。这是最值得我们推崇的。
第三，PPP会使一大批有偏好和政府合作、取得一下覆盖很长时间（利用BOT、TOT等总得二、三十年、甚至五十年）的可接受回报的企业，获得他们生存和发展空间。这是中国现代市场体系当中的积极因素，使整个市场体系更成熟，更有多样化的匹配，也正是调动市场和市场主体的潜力，形成社会需求响应机制。
第四个正面效应，值得大书一笔，对于三中全会以后强调要推进的混合所有制改革，虽然在实践过程当中还有很多纠结、很多困难和问题，但是PPP是天然地与混合所有制对接的。PPP一个一个项目上，只要有O，都有运营时期的问题，都要形成特殊项目公司（SPV），这个公司组成时，一定是按照现代企业制度，在产权非常清晰的条件下形成混合所有制，而且这个产权架构里地方政府方面，天然地不想“一股独大”，是希望少出钱来出政绩、“四两拨千斤”，这样才是做事做得漂亮，对领导好交代、对民众好交代。这和中央战略意图中的混合所有制改革，正是结合在一起的好机制。混合所有制改革是中国开放条件下，真正走通包容性发展、可持续发展之路非常重要的“基本经济制度的重要实现形式”，是企业改革层面的主打事项。PPP对混改的这种贡献是全局的、战略性的、具有长远意义的。
第五，相当长一段时间内，PPP在引领新常态、对冲下行压力方面的贡献不可低估。比如北京地铁4号线原来已做了PPP，16号线又要做PPP，要引进境外资本，如果没有PPP签约启动，16号线还要搁置多少年会很难说，而一旦签约启动，马上跟着产生订单，就是要有施工机械、钢材、建材、其他的种种投入。这些订单会把一部分可观的所谓过剩产能，瞬间转化为有效产能。中国去产能的真正问题，其实不是简单讲的去过剩产能，而是如何真正去落后产能。只要订单是在竞争市场里优胜劣汰形成，谁能够拿到它，就调动了有效产能的潜力。这对于引领新常态，又是非常重要的全局性贡献。
最后一点，PPP与四中全会以后要求的推进全面依法治国有不可分割的血肉关联。实际上PPP是在倒逼、催化中国法治化过程，要从看得见摸得着的一个一个项目建设上，做好高标准法治化建设，对企业一定要注意以法律制度保障来调动积极性，否则民间企业不可能积极、可持续参加PPP过程。现在有关部门正在抓紧做PPP法，由于有关部门在思路上、概念上还需磨合，至少要先推出PPP条例。PPP的法治化会与其他相关方面的法治化建设结合在一起，推动契约精神的培养、专业素质与国民素质的提升。
PPP的综合效益、正面效应，归结起来，是在中国有可能从经济层面推动一个类似美国“进步时代”的发展过程。各种各样公众工程、公众事务，在大量公众知情情况下，遵循法治化轨道、寻求共赢，客观上潜移默化地培养现代化制度机制和国民素质。
虽有这些正面效应，但我们知道PPP不可能按照主观意愿一哄而起去做，需要先找好切入点。基于过去观察到的固安民营企业捷足先登的案例，以及汕头这样国有企业做出的案例，表明实际生活当中想干事、会干事的各方人士，可以审时度势以后，于创新中干成事、不出事，把好事做实、实事做好，引出超常规发展的结果。如把相关积极性调动起来，我们的机遇，往前看会进一步展开。
我们在接触了不少PPP项目后，愿强调应特别注意“专业人做专业事”的要领。现在有关部门对PPP要求越来越带有专业色彩，要把程序走完，很多要素与环节都要处理好。不像当年做固安项目，现在已有那么多部门要监管、要讲规范性。积累经验以后，一定程度上需做规则上的删繁就简，但当下我们还是要顺应规则，积极考虑在这方面如何加以掌握。
比如我们考虑从政府角度看的PPP全生命周期，涉及的因素都不能排除，政府也好、相关伙伴也好，他们要自愿签字之前，政府视角的这些事都要有所交代，怎样积极考虑取得专业性力量的支撑呢？可与市场对接购买服务。中国要在竞争当中产生一批有资质的专业团队提供服务。企业视角也是这样。
PPP一些相关因素是要在磋商中不断调整变化的，是供给侧改革非常典型的复杂化的解决方案。过去我们习惯的需求侧政府反周期操作非常简洁：经济低迷的时候扩张，经济高涨的时候收缩，现在仍要掌握好需求管理，但矛盾主要方面是供给侧了，要面对供给侧复杂的结构问题。PPP这样的创新问题，更是需要考虑所有与结构有关的因素，在一个个项目上定制化、合理化。
我们希望政府、企业、专业机构合作之下，把PPP项目推到走完物有所值评价、财政承受能力论证、再由政府和合作伙伴以平等民事主体身份自愿签字，进入建设过程。不仅体现为一场隆重的婚礼，而且对接到一个一个“百年好合”的婚姻。如果出现情况变化，有失败情况发生，也还有救治办法，但总体来说成功率一定是前所未有地体现在明显高于过去政府自己单打独斗的基础设施建设水平。
既然有这样的空间，有这样现实生活当中我们可以观察到和进一步期待的绩效，当然应该积极而理性地去推进与我国城镇化巨大空间相关的PPP建设，而助益于全局，贡献于长远，造福于人民。
这些看法汇报出来，请批评指正，谢谢大家！
贾 康 介 绍
现任全国政协委员、政协经济委员会委员，华夏新供给经济学研究院首席经济学家，中国财政科学研究院研究员、博导，中国财政学会顾问，中国财政学会PPP专业委员会主任委员，国家发改委PPP专家库专家委员会成员，北京市等多家人民政府咨询委员，北京大学等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受朱镕基、温家宝、胡锦涛和李克强等中央领导同志之邀座谈经济工作（被媒体称之为“中南海问策”）。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长），2015年出版《新供给经济学》专著；2016年出版《供给侧改革：新供给简明读本》、《供给侧改革十讲》、《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》。