中国的城镇空间格局需要突破性思维｜李铁谈城市

对城镇空间格局认识，不应拘泥于现行对城市概念的认知，而是要站在未来城市化进程的大趋势下，使得中国的城市设置尽可能与国际接轨，改变目前的城市与行政区域概念混淆的状况。

文 | 李 铁

“十四五”国土空间规划不仅仅是一个五年的常规空间规划，而且还是从现在到2035年的中长期发展规划。

从这个意义上来说，这份国土空间规划不仅要考虑近一段时期国际国内因素可能产生的影响，还要考虑中长期发展的总体思路。因此，既要考虑短期效益，还要根据中国市场经济发展的需要，要通过体制变革和政策塑造，兼顾生态保护和发展，实现经济社会发展的总目标。

可以说，只有站在寻求变革的立场，提供国民经济和社会稳定发展的资源支撑，在国土空间规划基础上编制城镇空间规划才具有现实意义

重新界定城市的空间概念

想要认清中国未来经济形势的变化趋势，首先要考虑到疫情是否会造成世界百年未有之大变局？以及如何在国际大环境中分析中国经济增长的动态变化？

例如，中美关系的变化可能对中国宏观经济增长带来变数；在发展内循环过程中，如何更有效发挥国内的要素潜力，对一部分可能受到影响的外循环动能进行置换；城市化是否还会保持原有的增长速度，人口的流动性就业在区域间是趋于稳定，还是继续向沿海地区转移；中国人口的空间变迁在未来15年是否会受到一系列改革政策的影响；此后国土空间资源的政策性支持，是否要适应这种空间格局的转变。

虽然这些问题看起来已经超出了有关部门的专业范畴，但是在制定中国未来国土空间格局的框架时，应该要把这些因素作为编制规划的基础。这其实也是所谓“多规融合”十分重要的理论依据。

相关部门要从国土资源有效利用方面提供引导性的政策支撑，而不是被动的按照惯有的思路来编制规划。只有这样，才能主动地发挥国土空间规划在资源要素供给方面的引导性作用，从而形成跨部门的政策互补。

例如，对城镇空间格局认识，不应拘泥于现行对城市概念的认知，而应该站在未来城市化进程的大趋势下，使得中国的城市设置尽可能与国际接轨，改变目前的城市与行政区域概念混淆的状况。如果能在城市空间概念相对明确的前提下，推动相关部门适应城市化的发展，调整设市和设置市辖区等行政区划，会对中国未来15年的城市化进程作出重大贡献。

这其中，最值得注意的是要明确城市的空间概念，而不是站在以往区域管理的角度来认识城市。如果在“十四五”规划和2035年中长期规划中做出相对明确的界定，应该是一项重大的创新和突破。规划的实施可以在未来15年的时间里分阶段逐步明晰和界定。

比如，可以在未来的国土城镇空间格局中，把以主城区为主体的城市与行政辖区意义上的城市相对独立出来。虽然中国区划设置的城市目前只有684个，但是真正意义上的城市，也就是以主城区为主体的、空间上独立的城市数量已经远远超出了现有的城市数量。

具体来说，大部分距离主城区较远的市辖区、新区、园区和开发区，以及特大镇和县城，完全可以在空间概念上把它们界定为城市，这会为中国未来的城镇空间格局奠定最好的现实基础。

在此基础上，还需要把主城区或镇区常住人口数量作为划定城市的依据。人口数量标准可以考虑是参照国际标准，还是设计符合国情的中国标准。

我认为，可以分阶段设定空间上理论意义的城市标准：在“十四五”规划中把常住人口10万以上的城区作为空间上独立的城市；到“十五五”时期，把城区常住人口或建成区常住人口在5万以上的城镇设为城市；到2035年之前，所有城区常住人口3万以上的城镇都可以设置为空间概念上明确的城市。虽然确定城市概念和标准，不等于在行政区划上相应地做出调整，但是有必要为未来中国的城市概念界定和城市行政区划设置一致，奠定理论依据和现实基础。

届时，中国的城市数量将有较大幅度的增长，这样才可以与未来9亿左右的城镇人口规模相匹配。因为城市数量的大幅变化，会激发中国城市化所蕴含的巨大投资和消费潜力，也有助于未来按照城市空间格局来优化国土空间资源配置。

同时，不建议在国土空间规划中继续提出不同等级中心城市的概念，这样会与现有的行政区划设置发生矛盾和冲突。比如，所谓各类中心城市，会与现有的直辖市、副省级城市和较大规模的城市产生概念上的矛盾。如果一个国家在城市治理和区域治理中概念不清，也容易造成规划上的误区，并会导致不同类别规划之间的冲突。

而且，当未来明确了城市概念之后，城市行政区划的功能和职能也会发生调整和变化，相应的，主管部门也可能进行调整。据我了解，在日本和韩国，城市国土空间要素资源的政策支持功能是设在国土交通省，而不是放在其他部门。这种调整方向也更适应未来中国城市化进程的需要。

调整城市空间格局，推动资源市场化配置

如果在国土空间规划中提出，未来将以主体城市为基础划分城市空间格局，迟早会改变现行的城市治理体系，进而带动行政区划和地方治理体系的调整。

这是中国适应未来世界格局变动大趋势中一个引导性的重要政策思路，也是从国家治理、地方治理体系适应城市化发展进程的战略出发，从国土空间格局变化的角度，提供了一个可实施和可操作的重要路径。这个思路既有利于按照市场规律配置国土空间要素和资源，也进一步体现了城市空间格局与国家治理战略总体要求的统一。更重要的是，这会使中国城市无论是在概念上，还是在空间设置上，都尽量与国际接轨。

明确城市的空间概念，也为逐步打破现行的城市等级管理体系，区分城市管理和区域管理功能，市场化地配置资源，提供了最重要的依据。

例如，最近有的地方政府热衷于“县改区”和“市改区”，包括未来可能会出现的“镇改区”，虽然表面上看起来拓展了城市规模，但实际上却是强化了行政等级的管理。而国土空间规划的本意，是要在合理利用国土资源，提高资源利用效率等方面发挥规划引导和调控的作用。

过去几十年，中国之所以在城镇化进程中资源利用效率不高，形成了粗放型的发展模式，行政力量过多参与资源配置是重要的原因之一。因此国土空间规划在引导要素和资源的配置上，如何体现市场的作用，可能要与十八大以来一直强调的“尊重市场规律配置要素和资源”的基本理念结合得更为紧密一些。这就要求在国土城镇空间规划的编制上，要贯彻这种市场配置要素和资源的思想。

例如，如何在城镇空间格局上，尊重人口要素流动的现状？如何释放大量闲置的建设用地资源？如何更好地发挥城市群和都市圈的作用？在城市由区域向实体城市转变过程中，如何更合理地配置要素，包括更好发挥交通手段引领城镇空间布局的作用？等等。

国土城镇空间规划的编制中，如何认识区域发展的不平衡问题，可能需要在编制思路上进行重要的战略调整。区域发展不平衡是永恒的，但是缩小差距则是中央政府永远的责任。

要素的流动，在一定程度上直接影响到区域之间的平衡，但是不等于加剧了不平衡。不能从GDP数据的角度来理解这些问题。比如，之所以当年提出新型城镇化战略，就是要从根本上改变农村资源分配格局，在增加人均占有资源的同时，实现农业的适度规模经营，也就是通常所说的“减少农民才能富裕农民”。而对于区域和城市来说，人口的流出等于减轻了当地的财政和公共服务压力，是市场自动调节的过程。如果人口不流出，则当地可能无法提供足够的就业岗位，将会带来更大的治理问题。

因此，在国土城镇空间格局上，不宜放大“城市收缩”的问题。所谓“城市收缩”是多种原因导致的要素流出，是市场发生作用的结果，而不是行政干预的后果。“城市收缩”会带来两个效果：一是要素可以流入到最能发挥效力的城市和区域；二是一定会减少要素流出地政府的公共服务压力，提高人均占有资源的供给。

最终，当经济发达地区和城市的经济社会发展得越快时，劳动力资源和其他要素资源占比重足够高时，可以通过中央政府的干预，对弱势地区加以补偿。而把有限资源用于支持要素配置效率较低的城市发展，并不是一种明智的做法。

作者为独立经济学家，编辑：朱弢