关于政府财务报告审计的几点思考
2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出建立权责发生制的政府综合财务报告制度。2014年12月，国务院发布了《关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》，明确了改革的总体目标、主要任务、具体内容及配套措施，确定了改革的时间表和路线图，要求力争在2020年前建立具有中国特色的政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度，建立政府财务报告审计制度并开展政府综合财务报告的审计工作。目前，权责发生制政府综合财务报告改革工作已基本完成，改革目标已基本实现，政府财务报告审计制度也已建立，下一步，开展好政府综合财务报告的审计工作，提供高质量的审计报告将成为审计机关的一项重要任务。
权责发生制政府综合财务报告制度改革方案发布以来，各相关部门按照改革时间表和路线图，初步建立政府会计准则体系和政府财务报告制度框架体系，制定和完善了政府财务报告编制办法和操作指南，建立政府财务报告审计制度，组织开展政府财务报告试编工作，开展财务报告分析和应用工作，改革方案要求的任务已基本完成。
（一）健全了政府会计核算体系。2015年以来，财政部陆续发布了1项基本准则、10项具体准则、1项具体准则应用指南、11项衔接规定、7项补充规定、3个解释公告，并于2019年1月1日起，全面执行新的政府会计准则制度，在以收付实现制为核算基础的预算会计标准体系上，加入了以权责发生制为核算基础的政府财务会计体系，政府会计的双体系、双基础、双报告的会计核算体系正式确立，夯实了政府财务报告的编制基础。
（二）建立了政府财务报告制度框架体系。改革方案明确，政府财务报告主要包括政府部门财务报告和政府综合财务报告，政府编制财务报告，反映本部门的财务状况和运行情况；财政部门编制政府综合财务报告，反映政府整体的财务状况、运行情况和财政中长期可持续性。2015年财政部发布《政府财务报告编制办法（试行）》《政府部门财务报告编制操作指南（试行）》《政府综合财务报告编制操作指南（试行） 》等三项报告编制制度，并于2018年3月做了一些技术修订。2019年，新的政府会计准则制度全面执行，为适应新准则制度的调整和变化，2019年12月，财政部进一步对三项制度办法进行了修订，进一步提高了财务报表的规范性、科学性、合理性，为及时、完整、正确编制政府综合财务报告提供了制度保障。
（三）建立了政府财务报告审计机制。改革方案明确，政府综合财务报告和部门财务报告按规定接受审计。审计后的政府综合财务报告与审计报告依法报本级人民代表大会常务委员会备案，并按规定向社会公开。2020年9月24日，审计署印发了《政府财务报告审计办法（试行）》，对政府财务报告审计主体和权限、审计程序、审计内容、审计管辖范围、项目计划管理、组织方式等做出规定，政府财务报告审计机制正式建立。
（四）权责发生制政府综合财务报告编制工作稳步推进。权责发生制政府综合财务报告改革工作开展以来，部分中央预算单位和省市进行了权责发生制政府财务报告编制试点。在总结前期试点经验的基础上，2020年4月，财政部要求108个中央部门和36个省、自治区、直辖市、计划单列市正式编制2019年度政府综合财务报告，政府综合财政报告编制改革全面推开，进入了落地实施的阶段。
（五）初步建立了政府财务报告分析应用体系。政府综合财务报告中的相关信息可作为考核地方政府绩效、分析政府财务状况、开展地方政府信用评级、编制全国和地方资产负债表以及制定财政中长期规划和其他相关规划的重要依据。财政部在财务报告编制指南中，规定了财务报告分析内容、方法、指标等，以政府综合财务报告反映的政府财务信息为基础，系统分析政府的财务状况、运行成本和财政中长期可持续发展水平，识别和管理财政风险，政府财务报告分析应用体系初步建立。
政府财务报告审计工作聚焦政府财务状况和运行情况的真实、合法、效益， 可以促进提高政府财务报告可信性和透明度，推动完善权责发生制政府综合财务报告制度，助力防范财政风险，促进提升政府运行绩效，为财政与经济决策提供有用信息，推进国家治理体系和治理能力现代化。
（一）开展政府财务报告审计可以进一步夯实政府部门财务核算基础。通过开展政府部门财务报告审计，能够有效规范各级政府、各部门、各单位的会计核算，提高政府会计信息的可靠性、全面性、相关性、可比性、及时性和可理解性，全面反映政府财务状况，有利于进一步加强政府的资产管理和控制债务风险，有利于健全预算管理基础，有利于建立全面规范、公开透明的现代预算制度，夯实财政管理基础，助力防范财政风险，促进提升政府运行绩效。
（二）开展政府财务报告审计可以更好地发挥审计监督作用。政府财务报告是政府资产负债、成本费用等政府信息的重要载体，结合政府财务报告和其他情况，可以综合反映政府的资产管理、行政成本、运行效率、财政风险等多方面的情况。权责发生制的政府财务报告是包含更广泛的空间范围和时间范围、更加系统化的政府信息，经过审计的政府财务报告，可以拓展国家审计的信息来源，提高信息的可靠性，可以直接作为国家审计开展分析和提出建议的基础，更好地发挥审计“治已病、防未病”的重要作用。
(三）开展政府财务报告审计可以促进政府公共受托责任的实现。公共委托责任是政府受公众的委托通过公共权力和公共资源的使用为公众提供公共服务，并对这种使用承担责任。政府综合财务报告是反映政府使用公共资源的具体用途和信息的主要载体，随着我国公共财政体制的建立，政府与公众之间的委托代理关系日益明显。通过政府财务报告审计，可以更好向社会公众解释政府所控制的资源状况、财务收支状况和现金流量状况，说明所控制的经济存量和流量，促进政府公共受托责任的实现。
目前，政府财务报告审计还存以下问题：一是审计机关尚未全面开展政府财务报告工作，审计经验相对不足；二是政府综合财务报告合并主体数量多，审计工作量大；三是政府综合财务报告涉及大量调整抵销事项，审计内容繁杂；四是政府部门财务会计核算基础薄弱，审计风险较高。建议从以下六个方面开展政府财务报告审计工作，提高政府财务报告质量。
（一）将政府会计制度执行情况审计与各项审计工作相统筹，逐步提高部门财务内控水平，提升部门财务核算基础。政府会计制度改革引入了权责发生制财务会计制度，政府部门对权责发生制会计处理经验不足，核算基础较差，应将政府会计制度审计与部门预算执行审计、经责审计、专项资金审计、企业审计等结合起来，加强政府会计制度执行审计，打牢部门财务核算基础，提高政府部门财务核算水平和政府部门财务报告编制水平。
（二）结合一级预算单位审计全覆盖工作，充分利用大数据手段，开展部门财务报告审计。我区一级预算单位审计全覆盖工作已全面推开，一级预算单位财务数据采集工作已正常开展，应充分利用预算单位财务数据，开展数据分析，发现财务核算存在的问题。以全体预算单位财务数据为整体，利用审计抽样技术，合理确定审计范围，提高审计效率。
（三）充分利用预算执行历史数据、不动产登记、国有资产报表数据等第三方数据，做好政府资产审计。政府资产存在数据不真实、资产未入账、产权不清晰等问题，可以利用预算执行历史数据、不动产登记、国有资产报表数据等第三方数据，开展数据分析比对，发现政府资产在确认、计量、列报方面的问题，促进政府资产会计核算更加规范合理。
（四）结合本级预算执行审计，做好总预算会计报表审计。在本级预算执行审计中，统筹做好预算管理、决算报表、总预算会计报表的审计工作，进一步核实财政直接控制的资产、负债，提高总预算会计报表质量。
（五）以合并抵销事项为重点，做好本级政府综合财务报告、地方政府财务报告审计。本级政府综合财务报告、地方政府财务报告是合并财务报告，政府财务报告合并主体数量大，合并抵销事项多，核算复杂，在审计中要重点关注合并主体完整性，确保所有政府会计主体都纳入合并范围，对于合并抵销事项，要关注抵销事项的完整性、准确性，做到应抵尽抵，确保政府综合财务真实、准确。
（六）充分利用内部审计和社会审计力量，做好政府部门、国有企业、社会组织的财务报告审计工作。指导和监督政府部门健全内部审计制度，开展政府部门财务报告审计，提高政府部门财务报告质量。注重发挥社会审计的积极作用，社会审计机构对国有企业、社会组织等政府综合财务报告合并主体进行了审计的，审计机关可以对社会审计机构出具的相关审计报告进行核查，提高政府部门财务报告审计工作质效。（财政审计处 左文刚 杨方）