韦伯专题丨【陈涛】法治国、警察国家与领袖民主制：西欧现代国家构建的三条线索
韦伯专题
法治国、警察国家与领袖民主制：西欧现代国家构建的三条线索
（照片为作者2015年社会理论工作坊会议照片）
陈涛
中国社会科学院社会学研究所
原文刊于《社会》2020年第6期
摘 要：
虽然韦伯在生前未能完成《经济与社会》“支配”一章中“现代国家的发展”一节，但是，基于他现有的著述，我们仍然能够在一定程度上还原出他对这一过程的理解。从等级制会议中发展而来的议会制，与从绝对君主领导下的警察国家中发展而来的现代官僚制，基于权力划分原则进行的重组，构成了19世纪以后法治国中最重要的两项制度。不过，无论是从家产官僚制向现代官僚制的转变，还是现代官僚制的日常经营，都有领袖民主制的参与。因此，等级制国家、家产官僚制和领袖民主制各自为现代国家这架“机器”贡献了某一零部件。当这些从不同的历史传统、不同的发展脉络而来的要素共同汇聚到现代国家中时，它们之间的共存也充满了紧张。
韦伯社会学中的现代国家构建问题
根据韦伯在1914年公布的《社会经济学大纲》的目录，第一部“经济学基础”的第三卷为《经济与社会》，该卷共分为两个分册。其中，韦伯负责第一分册，题为“经济与诸社会秩序和权力”；门格尔的学生菲利波维奇（Eugen von Philippovich）负责第二分册，题为“经济体系和社会政治体系及其理念的发展过程”。韦伯负责的这个第一分册，也就是后来温克尔曼编辑的《经济与社会》中的第二分册。得益于施鲁赫特等人的研究和新版《韦伯全集》的编纂工作，今天我们得知，温克尔曼版《经济与社会》的第一分册“社会学的范畴学说”，实际上是韦伯在去世前把他原本所负责的部分重写了一遍。因此，它们不是同一本书的两个部分，而是一本书的两个版本，分别创作于第一次世界大战（以下简称“一战”）之前（1911—1913）和一战之后（1919—1920）（Weber，2003：820-821；Schluchter，1989）。
不过，韦伯在一战之前并没有完成“经济与诸社会秩序和权力”。尤其是全书最后一章“支配”只写到“非正当性支配：城市的类型学”一节，最后两节“现代国家的发展”和“现代政党”则只留下了标题。然而，无论是上述标题，还是韦伯后期屡屡提及的“国家社会学”的讲法，都提示我们“支配”部分的最终落脚点是现代国家的构建问题。尽管在辛茨、罗森伯格、科卡（Jürgen Kocka）和布鲁纳（Otto Brunner）等历史学家以及波齐（Gianfranco Poggi）和蒂利（Charles Tilly）等社会学家那里，我们能够看到韦伯的相关议题和概念对他们研究国家问题的启发和影响，但是，这并没有得到韦伯研究者的充分重视。当我们随手翻开一篇有关韦伯支配社会学的论述时，充斥其间的是关于各种静态的正当性支配类型的讨论，至于现代国家构建的动态过程却很少有研究者去触及。
自腾布鲁克在其著名的《马克斯·韦伯作品中的主题统一性问题》一文中质疑玛丽安妮·韦伯和本迪克斯把《经济与社会》看作韦伯最重要的、最终的作品，转而主张从《宗教社会学文集》的“前言”、《世界诸宗教之经济伦理》的“导言”和“中间考察”入手去解读韦伯思想以来，上述情况不仅没有得到改观，反而更不乐观了（Tenbruck，1980：324-328）。正如腾布鲁克本人所指出的那样，在他之前有关韦伯思想的解释主要是沿着《新教伦理与资本主义精神》、方法论著作和解释社会学等方向展开的。而他本人所倡导的进路，并没有改变从统摄韦伯比较宗教研究的西方理性化这一议题去定位和解读《经济与社会》的趋势。在施鲁赫特（2014）和哈贝马斯等人的研究中，我们可以看到这一研究进路是如何整合韦伯的宗教社会学和支配社会学的：现代国家是新教伦理所开启的“西方理性化”进程的诸多经济和社会效果的一个方面。既然整个过程的谜底（“西方理性化”）已经由宗教社会学给出，那么在支配社会学这里我们只需要关注理性化的产物——形式化的法律、现代官僚制的运作方式以及它们与其他支配类型的区别——就可以了（Anter，2014：158）。
并非没有例外。在此，我们不得不提及的是波齐和辛茨的研究。在《近代国家的发展：社会学导论》中，波齐（1997）从封建制、等级制国家、绝对主义国家和宪政国家四个阶段讨论了现代国家的发展历程。这一划分方式和分析思路正是来源于韦伯。在“支配”一章的第四节“封建制、等级制国家与家产制”的第四至第五小节中，韦伯为我们粗略勾勒了现代国家的动态发展历程：现代国家的起点可以追溯至西欧的采邑封建制。从采邑封建制的君主与各个等级之间的分权结构和政治协定中发展出等级制国家，后者又被绝对君主领导下的家产官僚制的重建所瓦解，并预示了现代官僚制的到来。
不过，这个非常简略的勾勒留下许多有待进一步澄清的地方。根据韦伯和波齐的论述，上述国家发展历程似乎是一个阶段取代另一个阶段的前后相继的过程。然而，这种理解与韦伯在其他地方的论述并不相符。
首先，就在上述引文之前，在论述采邑封建制时，韦伯（2010a：212）声称它构成了“法治国”或“宪政”中“权力划分”原则的先驱。既然采邑封建制和等级制国家早已被16至18世纪绝对君主的家产官僚制所取代，它何以还会与19世纪以后的法治国存在联系？或许，这提示我们，最好不把等级制国家和家产官僚制理解为一个线性的、前后相继的不同阶段，而是理解为现代国家发展过程中并行展开的两条线索。它们各自为现代国家这架“机器”贡献了某一零部件。
在这一点上，辛茨的宪政史研究要比波齐等社会学家的工作更具启发性。由于他与韦伯拥有同样的学术语境和问题，并自觉地使用韦伯的概念和思路去从事历史研究，因此，这些研究不仅有助于还原韦伯使用的那些概念背后所对应的历史现象，而且有助于我们根据这些历史知识去重建它们之间的动态关联。辛茨对现代国家的研究集中在两个方面，其一是对代议制的考察，将其追溯到采邑封建制和等级制，并把研究重心放在这二者上。这有助于我们理解为什么韦伯在“支配的类型”中把等级制这种维护既定特权的制度也归在“代议制”类型之下。其二则是对特派制和部长制等官僚制度的考察，辛茨将其追溯到绝对君主的集权活动上。早期韦伯在“支配”一章中分析官僚制支配时，就曾简要交代过现代官僚制从君主领导下的合议制的议政机关（如枢密院、内阁、御前会议等）发展而来的历史。在后期“支配的类型”一章中，“合议制和权力划分”被单列出来加以分析。上述两个方面对应着西欧现代国家的起点，即中世纪君主与各个等级之间的二元性的权力格局（Hintze，1930：231），其终点则是法治国中官僚制与议会制借助权力划分而实现的“法制型支配”（韦伯，2005a：22）。下文我们将借助辛茨和罗森伯格等人的相关研究进一步还原上述历史过程。
其次，不只是在等级制国家与家产官僚制的关系上，从家产官僚制到现代官僚制的转变，即从传统型支配到现代国家的转变，在韦伯的整个理论体系中同样是晦暗不明的。我们只被告知关键的时间点是法国大革命，但他并未专门处理上述转变过程，仅在挑战“资产阶级革命”这一理论叙事的同时，给出了一些零散的评论和提示。在韦伯眼中，资产阶级或市民阶层，在绝大多数时候只是君主及其官僚集团所发起的行政技术改革进程中被动的“政治上的尾随者”（韦伯，2018：113，2005a：272、287）。他们对封建特权和家产制行政任意性的厌恶，对经济活动的可计算性的要求，的确使他们更偏爱现代官僚制，而现代国家在权力斗争和财政汲取上的需要，也的确促使它“早就自行积极迎合市民阶层的经济的理性主义”（韦伯，2005a：273）。但是，在绝大多数时候，政治舞台的主角却是旧有的封建贵族和官职俸禄群体、剥夺这些特权拥有者的权力并竭力扩张自身权力的君主及其领导下的官僚团队。说到底，现代国家的构建既不是一个单靠市民阶层的经济利益需要，也不是一个单靠行政技术的理性化改革再加上权力斗争就足以说明的过程。它是不同传统、诸种契机共同作用下的产物。
最后，与上述困难直接相关的一点是如何定位市民阶层在现代国家构建中的作用。在后期“支配的类型”这一章中，韦伯专门辟出一节“非支配：卡里斯玛再诠释”，来解释民主制和民选领袖。在他列举的各种例子中，我们看到了克伦威尔、罗伯斯庇尔、拿破仑一世和拿破仑三世等英法革命时期基于大众支持而崛起的领袖。这提示我们，韦伯试图借助卡里斯玛支配以及蕴含在这种支配之中的“革命性力量”去解释民主政治和民主意识形态的兴起，以及从家产官僚制向现代官僚制的转变过程。
下文将从等级制国家、家产官僚制和领袖民主制这三条线索出发，尝试勾勒出韦伯有关现代国家的发展历程的图景。三者各自为现代国家这架“机器”贡献了某一零部件。当这些从不同的历史传统、不同的发展脉络而来的要素，共同汇聚到现代国家的构建中时，它们之间也充满了各种紧张关系。从等级制会议发展而来的议会制，与从家产官僚制和“警察国家”发展而来的现代行政机关，借助权力划分原则，一起构成了法治国中最重要的两项制度。由大革命所开启的民主政治则构成了现代国家构建中的另一条线索。它激活了发端于希腊城邦，并在中世纪城市、现代清教徒革命和法国大革命中得以实践的领袖民主制。在19世纪晚期普选权扩大、政党日益官僚化的背景下，凭借政党的动员，从民众那里获得支持的领袖能够逾越权力划分原则，行使专政权力。这对议会民主制及其承载的法治国理念构成了持久的挑战。而这些因素之间的紧张也推动着现代国家的进一步转变。
从等级制国家到议会民主制
从16世纪开始，西欧各国的等级制国家就逐渐被由绝对君主领导的家产官僚制所取代，但这并不意味着等级制国家的各种政治制度和社会结构就对此后的西欧国家建构不再产生任何影响。相反，等级制会议在经历诸多变革之后转变为现代议会制，并融入了19世纪以后的现代国家中。在政治组织和社会结构层面广泛存在着的各种等级制因素则构成了现代法治国理念和代议制民主得以运作的前提条件。
在德语学界，13世纪到 15世纪这段时间的政治组织形态通常被称为等级制国家。它在社会结构和支配结构上具有以下特征：
在社会结构上，整个社会是按照各个等级组织起来的（Mousnier，1979：3-16；Myers，1975：12）。这些等级群体包括封建采邑持有者、官职俸禄持有者、高级教士、自治城市的商人和手工业行会等。在不同地方，它们可能有不同的叫法，而其共同的特征在于，这些等级或团体基于不同的法理基础而拥有各自的特权，并据此掌握某种自治权。这具体表现在他们自行掌握部分或全部的行政工具，承担其所在区域的行政和司法开销、战争上的装备和给养等（韦伯，2004：203）。
在政治组织上，等级制的基本特征在于，这些等级群体作为一方，君主作为另一方，共同构成了一个二元性的支配结构。君主承认和保障各个等级享有的特权，各个等级则有义务向君主提供帮助，尤其是税收和军事方面的帮助。君主的权力也被视为一种必须经由这些等级承认的个人特权，即君主的“专权”。
在等级制国家的起源上，韦伯和辛茨都将其追溯到西欧的采邑封建制，并把它看作后者的持续发展和最终阶段（韦伯，2010a：212-220；Hintze，1975：345）。无论是采邑封建制，还是等级制国家，都不是人类社会中必经的一个阶段。相反，它们最典型的发展出现在旧有的加洛林王朝的核心地带，而像英国、北欧、东南欧等边缘地带则基于各自的历史发展出与此有别的特征。在法国和德国等地，加洛林王朝施行的采邑封建制一度瓦解了旧有的支配和臣属关系，促使10至11世纪法国各公国和13至14世纪德国各邦国的形成。此后，政治支配关系的重建主要由君侯领导，并极度依靠各个等级的合作。因此，在这些国家中，君主领导的官僚制的发育和等级制的发展能够并行不悖。实际上，这些等级本身就是伴随着君主集权而产生和发展的。相比之下，在英国，采邑封建制并没有触动古老的伯爵制度，因而也没有引发欧陆诸国那样的政治解体，而是转化为服务中央集权的工具。因此，这些古老的贵族等级与它们在欧陆诸国的对应等级相比更具有实力，并能够借助议会等途径对王权进行限制（Hintze，1975：171）。从长远来看，君主与各个等级之间的这种实力对比以及各自的政治传统，决定性地影响到等级制的走向——是朝绝对主义国家发展，还是朝议会制发展（Hintze，1930：232）。
在采邑封建制下，封君与封臣基于身份荣誉、借助效忠仪式所建立起来的支配关系，以双边契约的方式明确规定了双方各自拥有的权利和义务。就此而言，它为西方政治组织突破家父长制或家产制支配下的人身恭顺关系和恩宠政治等传统型支配提供了契机（Hintze，1975：332；韦伯，2010a：189）。不过，由此造成的支配权上的分权化和定型化则远远超过了家产制下官职俸禄的占有所造成的权力分割。“俸禄所得属于‘职务’，而非个人，可以‘使用’，而不能作为自己的权利去占有”（韦伯，2010a：197）；相反，采邑却是作为某种“主观权利”而被封臣所占有。只有在封臣违背效忠誓言的情况下，封君才有资格剥夺其采邑，这通常还需要得到由采邑团体组成的封建法庭的认定。在这种情况下，支配者的权力被缩减到只希望封臣维持其效忠誓言的程度。因此，从现代官僚制的核心原则，即官职权限得以成立的前提——行政人员与行政工具相分离、行政工具完全被国家所垄断——这个角度来看，由于封建制下的分权导致行政工具被封臣所占有、职务活动与私人家计混淆在一起，它阻碍了政治组织向按照客观制定的规则去界定官职权限和分派权力的现代“机关”的发展（韦伯，2010a：212、219）。下文将会分析到，真正在这一点上实现突破的反而是中世纪城市中选举公职的政治实践。
采邑封建制这种缺乏弹性、各自为政的分权结构，使其很难应对战争等紧急情况，难以满足额外的或新增加的行政需求。当君主需要筹集大笔款项与其他政治组织进行战争时，他通常需要召集这些采邑持有者以募集军队、征取额外的税收。双方会约定额外增加的税额和期限以及提供军事支持的方式。这种暂时性的约定逐渐发展为一个法定的秩序和永续性的政治结构。基于上述政治协商框架，采邑持有者或其他权力持有者会形成一个“权利伙伴团体”或“等级”，与君侯相对。各等级基于自己的特权不仅会抵制君侯、要求他尊重自己的特权，还会要求协同的统治权，这就是等级制国家。较之于封建制，等级制国家能够更有效地应对各种新的行政需求，尤其是军事行政所需要的额外资金（韦伯，2010a：219-220；Brunner，1992：352-362）。
等级制国家的核心制度是等级制会议。在13世纪和14世纪，面对各个等级在权力上的增长，君主在应对战争、司法、行政管理和税收等事务时，通常需要召集每个等级的领导者共同协商。这种会议针对的可能是君侯的整个领地，也可能是领地中的某些重要地区。各个等级的代表或基于官职、地位，或基于选举，而代表各自的等级。这些会议逐渐成为例行性的，并具有了控制额外税收、立法和调查国王或其官员的过失的司法功能。借此，各个等级通常能够影响君侯的政治决策，尤其是限制君侯的军事冒险。这种等级制会议最初出现在12世纪末西班牙的莱昂王国，13世纪的卡斯蒂利亚、阿拉贡、葡萄牙、西西里、神圣罗马帝国及其下属各省（如勃兰登堡和奥地利、英国和爱尔兰），14世纪的法国、低地国家、苏格兰、德意志和意大利的各省、匈牙利，15世纪的丹麦、瑞典和波兰。最广为人知的当属法国全国和各省的三级会议。大部分的等级制会议都延续到了17世纪或18世纪早期，有些甚至延续到了19世纪，如匈牙利议会直到1848年才进行改革，梅克伦堡州的等级制会议则延续到1918年（Myers，1975：16）。
不过，等级制国家的形成同样受到中世纪自治城市发展的影响。根据韦伯（2005b：157）的考察，中世纪城市的典型发展是某种“循环历程”。城市起源于国王、贵族或骑士联盟所驻守的要塞或镇戍，因而最初处于家产制或封建制团体的支配之下。这些家产制君侯的大家计为匠人、商人和附近居民提供了营利机会，从而发展出市场经济。这些经济经营活动会提升这些不自由民的等级，使其从隶属身份上升到自由身份，带来城市市民在等级上的齐一化（韦伯，2005b：40-41）。随后，市民结成誓约共同体，经由“革命式的篡夺”（韦伯，2005b：60）从君侯或领主那里取得城市的支配权，迫使他们承认城市土地的特殊地位，以摆脱农奴制的义务，并承认适应于市场经济的城镇习俗、法律和法庭。由此，城市从他律性和他治性的赋役团体转变为一个自律性和自治性的共同体。这种篡夺而来的支配权，韦伯称其为“非正当性支配”。起初，城市共同体的支配权掌握在望族手中；随后，经由商人和手工业团体的行会暴动而落入行会手中。在13至14世纪，这种平民城市在自治上一度达到顶峰。城市可以派遣代表参加帝国或邦国的等级制会议，并且往往因为其经济实力而在会议中获得决定性的发言权。当然，这种政治自主性不只是取决于城市市民的经济实力，还与他们所拥有的军事武装能力直接相关。不过，平民在取得城市支配权，制定了有利于自己的经济政策之后，便日益专注于纯粹的营利或坐收租金的和平享受，逐渐丧失了军事勤务的习惯和政治参与的热情（韦伯，2005b：154）。伴随着16世纪以后君主领导下的家产官僚制的复兴，城市市民逐渐丧失自治权，再度被置于家产制君主的支配之下。
撇开城市市场经济突破了自给自足的大家计、为现代资本主义理性计算的经济经营活动铺平了道路这一经济史上的意义不谈，城市在西方国家的发展史上具有以下两方面的重要性：首先，无论是最初作为军事要塞或镇戍的位置，还是后来发展为“兄弟盟约”的共同体，城市都为西方政治组织突破原初家共同体或氏族的祖先崇拜等巫术禁忌和血缘纽带提供了契机；其次，城市在立法、司法和政治上的自主性使其成为民主制的担纲者，并率先发展出公职选举制和领袖民主制（韦伯，2010a：81；Weber，1999：105）。这条线索暂且留待下文再进一步展开。
上述两个西方所特有的因素并不能穷尽韦伯对促成等级制国家的各种“契机”的探寻，韦伯有意地避免赋予某一个因素以主导性的位置。相反，我们即将看到，西欧现代国家的形成得益于诸多历史契机的合力。
等级制国家中贯穿着的契约精神，君侯与各个等级在政治协商中对各种法律和习俗的遵从，以及据此对各自持有的既定特权或“主观权利”的明确认可，使其有别于家产制对传统之不可侵犯的信仰，以及在传统未加规定之处支配者所展现的那种不受任何约束的自由裁量权。据此，韦伯认为采邑封建制和等级制国家构成了法治国的前身（施米特，2016：182-183）。当然，这与19世纪之后法治国中的“法制型支配”——基于权力划分原则，依据一套抽象的规则（“公法”）去制约各种公权力的行使——还有很大的距离（韦伯，2010a：211-212、239）。不过，这二者并非毫无关联。等级制国家中君主与各个等级之间就各自的权利或特权所达成的契约，实质上基于二者之间相对固化的分权结构。倘若没有这种支配结构，就不可能从等级制国家的政治契约——其具体体现就是等级制会议——中发展出现代议会制，以及基于更为抽象的权力划分原则对官僚制的制约。下文将从两个方面对此作进一步解释。
上文曾指出，等级制国家中君主与各个等级基于双边契约确立各自权利和义务的主要制度载体是等级制会议。等级制会议原本只是君侯与各个等级之间为了维持自身的特权和利益而建立的一种进行协商、讨价还价和约定的制度。由于他们达成的协议也影响到非特权阶层，因此这些等级也被看作整个国家人口的代表。
除个别地方、个别时期之外，农民很少有资格派代表出席等级制会议，他们通常是由贵族等级来代表的。城镇代表通常不只代表自己城镇的居民，也会代表周围地区的居民（Myers，1975：16；Brunner，1992：338-339）。再比如，英国议员长期以来把自己看作特权等级，并且是全体人民的代表（韦伯，2010b：449）。等级制会议对非特权等级的影响，使后者在特定历史情势下会借助参与该制度以争取自身的利益诉求。在英、法、德等国，现代新兴的市民阶层主要是通过等级制会议或议会制来夺取政治领导权的。
因此，韦伯之所以把等级制会议放到代议制中加以定位，不只是出于类型比较研究的考虑，而是因为从历史上看，现代议会制就发端于这种等级制会议。英、法、德等国早期的等级制会议实际上是一个扩大了的国王议政会。它通常被划分为两院，上院包括高级教士、直接从国王那里获得采邑的封建贵族等特权等级。这部分人通常还会构成一个小型的议政会，同时兼具法庭功能。在进一步发展中，上述法庭逐渐独立出来变成专门的机构，如英国的王座法庭、法国的巴黎高等法院等。下院则包括低级贵族和城市代表等其他特权等级，他们与上院的高级贵族一起构成了等级制会议的参与主体（Hintze，1930：235-237）。
在英国，各个等级早就习惯于借助这种等级制会议或议会去制约王权。在都铎王朝中，议会的力量一度衰落。不过，伴随着各个等级尤其是受新教影响的市民阶层实力的增强，他们在国王关于军事和税收政策上的影响力也日渐增大。这个原本只是作为协商性机构的议会，在17世纪40年代一度与王权发生冲突，并在1688年“光荣革命”之后夺取了国家的领导权，凭借其掌握的立法权去控制和监督行政权。在汉诺威家族入主英国之后的一个世纪里，议会制政府逐渐确立起来，并成为欧陆国家借鉴的典范（白芝浩，2010：281-290；Todd，1892：253-290）。
相比之下，欧陆的等级制会议并没有像英国那样直接发展为议会制。法国全国三级会议在1614年以后便不再召开（某些外省仍然保留了三级会议）。绝对君主借助新建的官僚制，绕过各个等级直接进行征税、组建军队、维持治安等行政任务。不过，等级制国家虽然瓦解了，但是各个等级的政治特权并没有同步消失。例如，高级教士、封建贵族和穿袍贵族仍然对许多官职享有垄断权，并享有各种税收豁免权。这些特权虽然不断遭到剥夺，却与君主制一起延续到旧制度的终结。
在旧制度末期，法官俸禄群体（“穿袍贵族”）凭借巴黎高等法院拥有的登记王室法令的权利和谏诤权不断阻碍国王的各项改革，以维护贵族的各项特权。巴黎高等法院声称在三级会议不再召开之际，他们有权代表整个民族。在1760年5月10日鲁昂高等法院的谏诤书中就可以看到如下表述：“在三级会议停开期间，这一权利（即接受法律的权利）由被民族视为立法受托者的机构行使，只有通过它们，这一神圣永恒的权利才能继续存在。”（转引自黄艳红，2016：181-182；另见，马迪厄，2011：10）虽然这并未得到君主的承认，但其主张却并非毫无根据可言。因为巴黎高等法院最初类似于英国上院，是一个皇家大议政会，兼具司法功能，由高级教士和高级贵族组成。14世纪开始，它才逐渐变成纯粹的法庭，并逐渐将封建贵族和高级教士排除在外，由教会或世俗的专业法学家来掌管。不过，全国三级会议仍在巴黎高等法院的大型院中召开。15世纪时二者才分离开（Hintze，1930：239-240）。
大革命前夕，国王与巴黎高等法院之间围绕财政制度改革的斗争僵持不下。为避免高等法院干涉，路易十六于1787年召集停开了160年的显贵会议，企图借此绕过法院贵族去颁布改革法令。该会议没有获得贵族的支持，随后，政府的改革法令在提交巴黎高等法院登记时也遭遇抵制。法官们向国王呈交谏诤书，呼吁召开三级会议，并认为只有三级会议才有通过新税制的权力。拉法耶特（La Fayette）甚至主张模仿美国国会制召集国民议会，并确立定期召集此会的宪章（马迪厄，2011：28）。这些举措得到第三等级尤其是市民阶层的支持。在反抗王权上，第三等级一度与特权贵族站在一起；然而，1789年三级会议的召开，却加剧了第三等级与特权贵族之间的分裂和斗争。按照旧有规定，三级会议召集时，每个等级的代表人数相等、分厅议事并按等级进行表决。贵族们试图维持1614年的旧有规定，而第三等级则要求人数加倍、合厅议事并按人头进行表决。贵族们试图维持自己的特权，第三等级则要求废除贵族和教会的特权，实现权利平等。最终，第三等级冲垮了刚刚复兴的三级会议，把自身构建为一个现代大众议会，即国民公会（1789年6月17日）。从1789年到1791年，所有享有特权的团体都被废除。法国被视为一个不可分割的整体，只承认个体公民的权利，并且所有人在法律面前都是自由和平等的（Myers，1975：11）。此后，在经历了多次革命与复辟、市民阶层与王权之间的斗争之后，直到第三共和国时期，议会制政府才最终得以确立。
可见，从等级制会议向现代议会制发展的过程中，存在着一种双重的延续性。一方面，现代议会制继承了等级制会议借助少数“代表”，通过协商、讨价还价和约定来制定法律，制约行政权力，以维护基本权利的法治国理念和制度框架。另一方面，更为重要的是，无论是在过去的等级制会议中，还是在19世纪的议会制中，上述法治国理念和政治制度在运作上都依赖于一个带有等级制或精英特征的社会结构。过去，各等级之所以能够与君主在等级制会议上讨价还价，实际上是基于以下社会条件：在整个社会层面上，各个等级能够自行武装并组织起来，凭武力去挑战君主的权力地位，并对最高治权进行分割。此时的君主还没有像后来的绝对君主或现代国家那样能够垄断所有行政工具和暴力，因而不得不考虑各个等级的意见、寻求他们的帮助。整个19世纪，旧贵族在地方仍然拥有非常高的社会声望，并能够经由政党在议会中施加政治影响力。从长远来看，无论是国家和政党中官僚制的扩展，还是经济领域中现代资本主义工商业的发展，都推动了等级荣誉的齐平化，而不利于贵族等级维持其社会地位和声望。一个因市场经济地位而划分的阶级社会逐渐取代了旧有的等级社会。在此，市民阶层凭借财富和教育而占据优势地位。不过，当市民阶层在与绝对君主的斗争中取得决定性的胜利，并把议会变成表达自身利益的工具之后，议会仍然维持了其精英政治的特征。在英国，即使是在中产阶级逐步控制了平民院并将贵族院变成一个修正性和悬搁性的议院之后，议会的运作仍然有赖于少数望族和财阀之间的协商和妥协。
总之，从等级制会议演化而来的议会制，无论是就其法治国理念、代议制的政治形式，还是就其所倚仗的社会结构而言，都具有非常强的精英政治色彩。这使它与人民主权观念及民主制之间存在某种距离。不过，就议会与王权等传统势力的斗争而言，市民阶层在其中竭力宣扬自由、平等和法治等现代法治国理念，议会不断扩大其对行政权力的监督和控制，排除各种封建和家产制特权在政治和社会生活中的影响，它又一度成为推进民主化的首要制度，构成所谓的“议会民主制”或“代议制民主”。
当民主化持续推进，无论是议会制得以运行的社会条件，还是议会制本身都发生了变化。当市民阶层赢得胜利、在政治和社会领域中占据优势地位之后，他们已经没有那么迫切的政治动力去设想如何维护自身的权利。在19世纪的法治国中，议会制逐渐被抽象化为一套形式化的议事程序和组织原则：不同意见的公开辩论、上院与下院的平衡、不同政党的制衡以及旨在监督国家权力行使的一套具有形式正确性的立法程序。经由这些立法程序出台的法律逐步丧失了其实质的规范，形式上正确的简单多数决定就等同于法，程序上的合法性就等同于法律的正当性（韦伯，2005c：49；施米特，2015：108-115）。
另一方面，无论是在中世纪还是现代，底层市民阶层、乡居农民和无产者都不信任这一套带有极强的贵族政治色彩的议会民主制。对这些人来说，少数精英的理性辩论和协商，抑或私下的权力分配和妥协，反倒不如许诺赐予他们以实质公道的领袖更有号召力。在具体讨论领袖民主制之前，我们需要先了解一下绝对君主领导下的官僚制是如何夷平封建制、等级制和家产制所遗留下来的各种特权的。
从家产官僚制到现代官僚制
现代国家区别于古代和中世纪各种政治组织的最为直观的特征在于，所有政治和行政事务，包括军事事务，都交由一个庞大的专业官僚团队来经营。普通民众只能通过代议机关、行政长官的选举和舆论等，作为“公民”间接对其施加某种影响。在绝大多数时候，他们只是被排除在这个官僚系统之外，忙于各自的经济和社会事务、受官僚系统管理和支配的“臣民”。
16世纪前后，西欧各国在军事竞争和财政汲取上的压力，意味着国家要承担更为紧迫、更为复杂的行政任务。然而，等级制国家缺乏弹性且僵化的权力分配格局以及各个等级维护既定特权的考虑，使其缺乏内在的动力去推动行政改革，以应对新的情势。“在任何地方，现代国家的发达，都是由君主所发动的。”（韦伯，2004：204）君主们正是通过重建官僚体制，绕过与各个等级的讨价还价和协商，独自制定政策和法律，以应对民事和军事领域中新增的各项行政事务。由此展开的各项行政技术改革遍布军事、财政和司法等各个领域，逐步剥夺了各个等级所享有的各种特权和行政工具，并瓦解了等级制国家。相应地，除英国和波兰等少数国家和地区之外，等级制会议纷纷走向没落，甚至停止召开。由此直到大革命之前的政治组织形态，通常被称为绝对主义国家，而韦伯（2010a：221、236）则称之为“家产官僚制”。
在韦伯那里，家产官僚制是传统型支配的典型。因此，这似乎意味着绝对主义国家的官僚制并不是什么新的现象，只是家产制君主动用自己因传统而拥有的支配权进行私人集权，服务于王朝利益的措施。在法兰克王国的墨洛温王朝时期，就已经发展出服务于君主的大家计的家产官僚制（韦伯，2010a：119、144、162-163）。这些官僚包括负责王室家计管理的官职和国王议政会的常设顾问。在采邑封建制和等级制国家阶段，王室统治也是借助官僚制来运行的。在长期的发展过程中，常规性的司法和审计职能逐渐分离出来，成为由常设顾问和仆人负责的特派事务，如中世纪英格兰的财政部、大法官法院，法国的巴黎高等法院、审计法院和税务法院等。在地方一级则有派往王室领地的地产管理者，如英国的郡长、地方土地管理者；还有王室法庭，如英国的皇家巡回法官和法国国王的司法区大法官等。
在家产官僚制中，无论是君主还是由他任命的官员，都把自己的支配权理解为一种可以出卖、典当、分割或世袭的私人财产（韦伯，2005a：266，2010a：145，2010b：325-332）。整个国家则被看作是与君主或王朝不可分割的世袭“家产”，而官职和公权力的行使也是为了服务于君主私人，而非“切事化”的目的。至于各级官职也要么作为俸禄，要么作为采邑被其职位持有人所占有。在此，还不存在现代官僚制中有关公共事务和私人事务、职务和家计的分离（韦伯，2010a：129；Rosenberg，1966：5-6）。因此，伴随着时间的推移，上述官僚制通常会转变为半自治性的、遵从既定的习俗或法律的、保守且低效的组织。由此造成的分权结构不仅会制约君主的支配权，还会限制他推行行政改革。巴黎高等法院与王权的斗争就是一个典型的例子。
因此，初看上去，16世纪以后家产官僚制的复兴，不过是君主在与旧官僚俸禄群体和封建贵族之间的人身依附纽带松弛的情况下，利用新官僚来对抗旧官僚和各个等级，实现个人集权的举措。因而，这最终仍然无法摆脱传统家产官僚制在官僚分权与君主集权、僵化的传统与君主的任意独裁之间的往复（陈涛，2019：209）。
不过，较之于旧官僚制，这一新官僚制的确呈现了一些新的特征，偏离了旧有的轨道，而接近现代理性官僚制。本节将主要聚焦于这些新官僚的官职性质及其在现代国家构建上的影响。下一节将围绕国王议政会的分化和改革，就新官僚制在职务分派上的理性化和行政管理上的切事化趋势进行讨论。相比之下，韦伯更关心后者，而很少对前者进行讨论。下文我们将看到，为什么强调这一点对于我们理解现代国家来说非常重要。
区别于传统家产官僚制和等级制国家中的“官员”，这些新官僚从官职性质上来说属于“特派员”。实际上，在绝对主义时期各国官僚机构中都可以识别出这样两类官僚，而尤以欧陆国家在行政改革上的先驱和典范——法国——最为典型。“官员”包括中央一级的国务委员、司法大臣和掌玺官等，以及市政机关中负责司法和财政事务的官职，尤其是高等法院的法官（黄艳红，2016：192）。他们是行政职位和司法职位的持有者，由君主根据法律批准其任命。现代早期，君主为筹集资金而允许官职买卖，使得上述批准流于形式。在《鲍莱敕令》之后，这些买来的官职成为可继承和可遗赠的私人财产，因而是不可撤销的，除非政府有足够的财政能力偿付官职所有人投入官职的资金。法国大革命前，高等法院就经常以集体请辞的方式来对抗王权。上述两点，即“官员”依法设置和任命，以及官职可以占有、买卖和世袭，导致这些官员相对独立于中央政府。
相比之下，“特派员”则基于具体事务而设置，随时可以由国王进行撤换。它类似于某种检察官，因为它像后者一样需要从大掌玺总署那里获得一封列出其权力和职务的委任信，由国务秘书签署并以黄漆密封，有别于“官员”任命的绿漆密封。特派员到某一地方执行任务时，需要公布其委任信，否则就有可能被当地法官所禁止，且特派员需要严格遵守委任信中所设置的权限。旧制度时期真正的部长即国务秘书、16至17世纪由国王议政会派到各省的诉状审查官、托克维尔专门分析过的中央和地方的各种督办，甚至巴黎高等法院中的检察长和某些推事都属于特派员。
根据辛茨的研究，特派员在政治功能和法律地位上均有别于“官员”，它具有两方面的特征。（1）任务的超常性。有别于常设官职，特派员是一种超常规官职，主要用于应对常规官员无法应对的新事务和超常事务，因而也具有临时性。它不仅可以由君主设置，也可以由地方行政官或由君主委派的特派员来设置，如督办任命的征税助理。出现以下情况时，特派任务会终止：授予这一官职的人去世或者他被撤销了官职，又或是特派员在外派期间被任命了另一个同等官阶的职位。例如，如果在战役刚开始时君主就去世了，那么对那些由他委派的将军来说，他们的任务就终止了。相比之下，“官员”却是常设的、固定的职位，即使是在君主去世以后。路易十一去世后，巴黎高等法院就发布命令称“官员”应该像以前一样保持其职位，直到新国王发布命令。（2）缺乏法律依据，仅仅基于君主或派遣他的人的命令。这也是为什么一旦下命令的人去世后，这一官职就终止了。相比之下，“官员”的设置却基于明确的公示或法律，因此要终止它们就需要出台专门的法令。此外，特派员的权力严格受制于命令，除非命令中包含了赋予其某种行动自由的条款。相比之下，“官员”的官职权力则更大、更宽泛，他被允许根据正义来扩展其权力。行政长官则可以自行解释法律（Hintze，1975：287-288）。
特派员制度可能源于拜占庭帝国的类似制度，经由教皇和主教的代理法官制度被神圣罗马帝国、英国和法国等国所模仿和沿用。英国13世纪的治安维持官、14世纪的治安长官（也译作“太平绅士”）起初同样属于特派员。当某些事务是突发的或者需要专门处理，超出了常规官职的处理范围时，就会设置这种官职。特派员较之于“官员”能够更有效、更便捷地贯彻君主的意志，因此绝对主义君主更偏好于使用大量的特派员去执行各种任务，以抗衡地方望族或等级制官员（韦伯，2010a：172；Mousnier，1984：63-64）。
就我们关心的问题来说，特派员制度的重要意义在于，在对抗等级制官员的过程中，它将行政权力收归到君主手中，将现代家产官僚制打造为一个“警察国家”。上文指出，现代家产官僚制兴起的首要动力来自于欧洲列强间围绕宗教争端和领土继承等问题而展开的军事竞争。这样一种超常的战争状态为绝对君主大量任用特派员去介入地方行政和司法工作、排挤地方等级制机构、打击各个等级的特权，从而将立法、行政和司法权力掌握在自己手中提供了契机。
法国旧制度下的督办即兴起于16世纪以来的若干次战争和叛乱中，他们由君主任命，主要负责军事行政和地方征税工作。在战争结束后，他们通常驻留在外省，监督地方法院，介入地方司法，并行使警察权力，逐渐变成负责日常民事管理的官员。由于督办只对国王或财政总监负责，因而成为君主对抗地方机构和各个等级群体进而实现中央集权的有力工具。而在地方行政官、法官贵族等群体眼中，督办则是官职权力的篡夺者以及颠覆既有法律秩序的工具（Hintze，1975：277；托克维尔，1997：107）。因为他们行使的大部分权力都缺乏法律依据，尤其督办还会通过“调案”把原本由法庭正常受理的案件移交给督办处或御前会议处理，以保护自己不受地方各级法庭的监督（托克维尔，1997：77-78；黄艳红，2016：200-201）。尽管在路易十四和科尔贝那里，外省督办逐渐成为常规的、被公开认可的官员，但是直到旧制度崩溃之前，各省地方高等法院的法官们从未停止过与督办的斗争。在大革命中，督办一职虽然被清洗，但它实际上却构成了由公安委员会任命并被派遣到各地执行恐怖政策的国家专员和拿破仑执政以后省长的原型（马迪厄，2011：451；韦伯，2010b：400）。
在勃兰登堡-普鲁士这里，17世纪以后，由中央和地方设立的军事特派员，原本主要用来监督由最高指挥官征募的雇佣兵队伍中的各级军官，并负责军需供应和税收等。不过，他们在一开始就没有把工作仅仅限定在军事行政上，还作为征税官员和警察介入到地方民事管理中。在“士兵国王”腓特烈·威廉一世那里，从中央到地方的整个官僚机构都基于这种军事特派员制度而进行了重组。中央的总理事务府从总作战特派员构成的合议制机关发展而来，各省的战争和王领厅则是从负责各省的高级作战特派员构成的合议制机关发展而来，他们接管了原本由各个等级所负责的税收管理以及由地方行政机构所负责的警察事务。在各个县中，原本由容克地主选派的县级特派员越来越依赖于君主，并与等级制下的县指挥融合在一起，构成了一个新的半官僚化的官职即县长。后者类似于英国的治安长官，承担警察、司法、财政和军事管理等公共职责，负责在其辖区内公布王室法令，调和中央政府和地方容克地主的利益（Rosenberg，1966：166-167）。不仅如此，腓特烈·威廉一世和腓特烈二世把许多曾经担任过连队宿营长和军队法务官的军人安排到民政官僚体制中（Rosenberg，1966：64）。军事行政与民政管理和国内治安的混合，不仅导致普鲁士的公共行政机关带有非常强的军事导向和军事特征，还导致了公共生活的过度军事化和公民的过度驯顺。
将应对军事行政的官职和权力引入民事行政和司法领域中，无异于将战争状态延伸到了国家内部。这些新官僚对各个等级的法律特权及法律秩序缺乏同情，甚至充满敌意。他们的行动基于君主超出成文法规而拥有的“专权”，尤其是君主作为战争首领而拥有的命令权利，仅仅以君主的秘密指令作为行动原则，既不对各省公开，也不对旧有的等级制统治机构公开，只有那些直接参与的人才了解其中的规则。一个有别于等级制国家这种法治国的警察国家由此兴起。
现代早期的绝对主义国家是一个警察国家这一点，虽然广为人们所知，却并没有得到充分的认识。特派员的超常性尤其是军事特派员和督办等职务的军事特征，提示我们脱胎于此的警察国家同样具有超常性。这种超常性是针对行政和司法的日常状态而言的。在等级制国家的日常状态中，整个行政就是有关特权的协商、讨价还价和约定。因此，行政的运作类似于法律程序，在形式上也很难与司法机关区分开来（韦伯，2005a：267）。各种法院通常会获准颁布政府规章，介入行政事务（托克维尔，1997：94）。这一状况在警察国家这里被颠倒过来了：新官僚不仅从旧时的司法官员手中夺取了行政权，还经常介入司法，使司法消解为行政的一环。从法国大革命前高等法院与王权的斗争来看，行政权几乎完全被集中到君主手中并得到极大的扩充，而中央和地方的司法权仍然部分地保留在旧有的法官贵族手中，而立法权无法被任何一方所垄断（托克维尔，1997：98-99）。因此，警察国家的主要特征就在于行政权的集中以及行政据此对司法所作的持续干预。
从等级制下旧官僚的角度来看，这些新官僚当然是非法的、僭越的。但是，他们之所以无法抵抗新官僚的夺权行动，或许不只是因为“没有能力去应对军事和政治上的危机”。在这一点上，韦伯的洞见仍然值得重视：由君主和新官僚打造的警察国家，其正当性仍然奠基于家产制君主所拥有的家父长式的权威之上。在家父长制下，权力的正当性基于不可侵犯的、永远如此的神圣传统。但是在传统尚未规定的领域，家父长却拥有根据实质公道，不受任何规则阻挠、任意行使权力的自由裁量权。现代早期频繁的战争、不断新增的行政需求，为君主提供了充足的理由，基于各种“必要性”或“人民的福祉”介入原有的司法和行政体系，并按照自己的意愿对其加以改造，扩张自己的权力。总之，警察国家这种基于战时状态下各种“必要性”来管理内部行政和司法事务的措施，与君主拥有的传统家父长制下基于实质正义和福利国家理念而使用的自由裁量权，以及盛行于这一时期的“国家理由”学说混合在一起，共同刻画出现代早期绝对君主所拥有的“专权”的特征。
在完成了把行政权收归到君主手中的历史使命之后，特派员制度并没有完全退出历史舞台，而是在经历了一番改造之后，汇入到19世纪以后的法治国中。法治国理念的核心就在于借助一套法律规范和相应的司法机构去监督和制约行政权。国家的一切行政活动必须以法律为依据，并受到司法监督。尤其是与普通人日常生活联系最为密切的警察，必须受制于在基本权利和自由权利方面的法律保留和法律优越的原则（施米特，2016：184；2015：111）。但是，那种超出常规官职权限，缺乏法律依据的特派制度在现代国家中仍然被承继下来，而且远远超出我们的想象。例如，英国内阁和首相一职有别于其他常设官职，并不被宪法和议会所承认，因此他们并非基于法律赋予的权限进行统治。辛茨指出，内阁实际上就是议会的一种特派机构，因议会生活的性质而具有临时性，随时可以被议会罢免。从旧制度的国务秘书这种特派员发展而来的现代部长们（包括首相或总理），同样具有上述特征（Hintze，1975：301）。下文将分析到，从韦伯的观点来看，辛茨仅仅看到了内阁、首相和部长职务性质的一个侧面，要充分把握其另一面的特征，必须结合领袖民主制的特征和政治功能来理解。
只要现代国家在制度上始终为行政权保留了“专权”这种基于自由裁量权的超常权力，那么警察国家的理念就始终伴随着现代国家。在这一点上，市民阶层发现自己总是处于某种尴尬的境地。一方面，市民阶层对保障私有财产和人身自由的需要，以及对行政和司法活动可计算性的要求，促使他们倾向于借助立法机关去限制公权力，哪怕这可能遏制行政官僚积极的、创造性的活动（韦伯，2010a：52）。另一方面，市民阶层对各种公共服务的需要，以及对良好的秩序和保护的需要（尤其是在面临劳资冲突时），又使得他们比任何阶层都更需要警察，而这又为行政权的扩张创造了契机（韦伯，2010a：43-44；托克维尔，1997：99）。而在晚近国家中，基于各种必要性去调动警察的力量，更是成为了民意领袖行使专政的主要手段（施米特，2015）。
在绝对君主制这里，借助警察权力对原本存在于司法和行政体系中的等级制因素的清除，为行政体系的理性化奠定了基础。从现代官僚制的角度回溯，上述改革的关键突破在于，它实现了职务分派的专业化和行政活动的切事化。其重要意义在于，它构成了现代官僚制中官职“权限”原则的一个前提条件和内在组成部分。
在传统家产官僚制中，虽然出于宫廷家计管理的需要，已经发展出了职务分配，但是在涉及超出家政范围的事务时，通常只是交付给家计管理部门中与此最直接相关的人，例如骑兵指挥官就由监督马厩的官员来担任（韦伯，2010a：119-120）。在此，各个官职仍然欠缺职务上的专业训练和明确的界限。不同官职在管辖权上通常会出现重叠。在这种情况下，特定官职的职务“权限”通常取决于它与其他职务围绕管辖权以及相应的经济利益（如规费）——说到底，就是围绕官职俸禄的各种主观权利（特权或封建请求权）——之间的竞争和对抗，因而不够明确，且变动不居（韦伯，2010a：125；韦伯，2005a：22）。
在绝对君主制这里，情况逐步发生变化。君主在财政、司法、外交和军事等领域所任用的专业官僚，大多受过法学尤其是罗马法传统下形式主义的训练，因而偏好明确的行政规则和客观的法秩序。例如，法国旧制度下的督办大多出自于诉状审查官或高等法院法官，他们本人也接受过专门的法律训练。这些专业官僚敌视各个等级基于不同的法理基础而持有的各种特权，甚至也抵制家产制君主基于实质公道和自由裁量权对行政的任意干预（韦伯，2005a：284）。不过，出于打击各个等级的特权、扩张自身权力的考虑，君主广泛任用这些新官僚以加强自身集权，这直接推动了家产官僚制的专业化和理性化。直到18世纪末各个等级被打倒、这些新官僚凭借专业知识对君主的支配权形成威胁时，君主与专业官僚之间的冲突才愈益凸显。
在推动理性化的行政改革上，绝对君主领导下的、由专业官僚构成的各种合议制议政机构扮演了非常重要的角色，“合议制原则曾是达到行政之‘就事论事性’的最为有力的训练手段之一”（韦伯，2010a：76；Weber，2009a：40）。其中，比较著名的有法国的御前会议，英国的枢密院和内阁，普鲁士的总理事务府和内阁等。起初，根据“家产制拔举”的原则，议政会主要由来自传统家产制官职的重要宫廷显贵和来自贵族阶层的顾问构成。但在现代早期的家产官僚制中，由君主任命的专业官僚逐渐成为这些合议制机构的主体。行政职务的专业化进一步推动了议政会内部的职能分化，并决定性地将家产官僚制导向切事化的方向。实际上，现代部长制正是基于上述议政会发展出来的。
16世纪以降，英法两国的议政会就成了君主领导整个国家的重要机构。议政会负责宣布国王的法令，并监督其执行。但相较于君主，它们只是咨询性机构，君主才是最终的决断者——不管君主是亲自出现在议政会中，还是经由议政会实行个人统治。
在议政会的成员中，负责在君主与议政会之间进行沟通的国务秘书成为最早的职业官僚。起初，他们因为最接近君主本人、最熟悉其意图，从而能够在议政会中表达国王的意志，并向国王报告议员们的观点，甚至还代表君主与他国代表进行协商。17世纪以后，他们不再作为国王的内阁秘书，但是仍然有权利向国王提交私人报告，并与国王保持密切的联系。这些秘书构成了议政会中职能分化的源头之一（Hintze，1975：231；韦伯，2010a：223）。英国最初采用地域划分原则设置了北方秘书处和南方秘书处，1781年改组为内政处和外事处，此后还增设过其他秘书处，如负责殖民地和战争等事务的秘书处。另一方面，旧有的家产制官职，即重要的宫廷显贵，则逐渐发展为由君主任命的、由专业官僚构成的合议制的特派机构，如财政部、大法官部和海军部等，构成了职能分化的另一个源头。在法国，四位国务秘书分管国家中某一领域的专门事务，同时分管一定数量的省和财政区的内政事务。到旧制度末期，四位秘书分别负责外交事务、陆军、海军和皇室，这构成了外交部、陆军部、海军部和内政部的前身。总之，这些国务秘书连同负责财政、司法和军事的大臣构成了绝对主义国家时期的部长。在法国，通过与地方性的机关建立关系，这些部门还发展出纵向的官僚制以强化其执行力，如财政总监借助地方督办开展的税收核查工作。
在英国，这些大臣中的一部分人还会构成一个与国王关系更为密切的“内阁”，并逐渐从枢密院中分离出来，成为国王领导整个官僚制、负责重大决策的机构。在法国，议政会则分裂为不同的特派机构，包括财政会议、内政会议、负责重大或秘密的高级政策的高级会议，即御前会议。后者类似于英国内阁，构成了最私密和最高级别的统治，负责政策、战争、财政、经济事务甚至法律决议。路易十四通常会亲自主持御前会议，召见少数国务秘书和财政总监一起进行决策。
因此，在绝对主义国家时期，这些“部长们”还没有像现代的部长们那样，独自分管一个部门并共同构成首相或总理领导下的责任内阁制。相反，他们只能由君主统一在一起，而君主则借助内阁或议政会去指挥他们下辖的各个部门，并将权力掌控在自己手中。例如，路易十四就有意避免赋予某一位部长以压倒性的位置，并防止这些部长相互之间形成合议制团结。因此，为维持个人独裁，路易十四单独与每个部长打交道，并不惜挑起各个部长之间的争斗，如科尔贝和勒泰利耶两大家族之间的争斗。这对于君主的勤奋、耐心和治理能力提出了非常高的要求，是其后的国王无法承担的。路易十五在位期间，就出现了“无政府的部长专制主义”，财政总监、战争部长、海军部长和外交部长各自为政（Hintze，1975：241）。
“在君主压倒各个等级之后，君主的绝对政体兴起；不过，与此同时，君主的亲临政事，也逐渐让位给专业的官吏。”（韦伯，2004：213）在绝对主义发展成熟之际，君主与新官僚集团之间的矛盾愈益凸显。一方面，行政体系的理性化使家产官僚制日益接近于现代官僚制。旧时缺乏专业训练、权限不够明确的官职，让位给界定权限和专业资质的官职；旧时将官职作为俸禄而占有、职务与家计不分的家产制官员，让位给随时可以撤换的、领取固定薪资、将职务与家计分离开的专职官员。凭借他们在专业知识上的优势以及逐步确立起来的一套行政规则，包括遴选官员的标准，整个官僚集团愈益抵制君主对行政的实质介入，并具有了某种相对于君主的独立性，以致实际的领导权不可避免地向官僚集团转移（Rosenberg，1966：190-191；Collins，1995：144）。
另一方面，在专业官僚面前日益成为门外汉的君主，只能设法在利用专家知识的同时，避免他们危及自己的领导权。例如，腓特烈·威廉一世从不亲自主持内阁，只通过书信与内阁官员或部长们沟通，从而把内阁变成纯粹的咨询机构和执行工具，将决策权掌控在自己手中。韦伯（2010a：76）观察到，俄国、普鲁士和其他国家的内阁一度被他们的统治者发展为一种私人堡垒，用来逃避专家知识和行政上切事化的趋势。在腓特烈大帝那里，君主的亲自治理发展到最高的程度。为了维持独裁统治、应对新官僚制对其权力地位的挑战，他不仅强化了从内阁中进行统治这一方式，使用大量间谍和耳目，而且建立了与总理事务府相竞争的国税局，将直接税、关税和邮政服务等交由一小群法国财政专家来管理（Rosenberg，1966：169-171）。
然而，这终究无法抵挡从绝对君主的独裁向官僚制绝对主义发展的趋势。官僚们越来越习惯于把自己称为“国家的仆人”和“国家的官员”，把自己看作非人格化的国家或客观化的理性秩序的捍卫者，而不是服务于王朝利益的、君主的私人雇员或“仆人”。他们虽然不会公开对抗君主的领导权，却会以曲解、拖延和阻碍王室法令执行的方式进行消极抵抗，或者以误导或隐藏信息的方式影响政策制定。例如，在农业政策上，普鲁士官僚与地方士绅尤其是富裕的容克地主结成联盟，挫败了腓特烈试图将灵活租借改为可世袭的持有、废除私人地产上的奴役劳动的改革。腓特烈原本试图挑起容克地主和官僚集团之间的斗争，以维持个人独裁，结果他们却联合起来共同抵制王权（Rosenberg，1966：196）。
但是，这种“消极抵抗”意味着家产制原则仍然被官僚们所接受。这或许也是为什么韦伯仍然坚持使用“家产官僚制”这个概念去界定绝对主义国家，因为它在最根本的地方仍然没有突破中世纪“家产官僚制”理解支配权的原则。从正当性基础或法理上来说，这个无限接近于现代理性官僚制的家产官僚制仍然是君主或王朝的私人财产或“家产”，而整个官僚团队最顶端的部长们仍然是执行君主命令的“仆人”，服务于君主或王朝的利益。可见，尽管在官僚那里已经实现了职务和家计的分离，但是行政体系最顶端还没有实现国家与君主人身的分离。恰恰是这一点，构成了从家产官僚制迈向现代官僚制的最大障碍。只要君主在名义上仍然能够亲自统治、介入行政事务，家产制的人身恭顺关系就会阻碍行政体系的进一步理性化，各个部长就无法作为一个整体去决策并担负起责任。继路易十四的君主独裁而起的是部长专制，继腓特烈大帝而起的则是官僚制绝对主义。它们仍然不是现代意义上的服务于人民并接受人民或其代议机关监督和控制的行政机关，只是维护既有的君主制的工具。
因此，在现代国家构建的过程中，虽然传统的家产官僚制起到了关键作用，但是单靠它仍然无法实现现代理性官僚制，无法发展为现代国家。在英国，以1640年和1688年两场革命为契机，君主及其官僚的行政权被置于议会的监督和控制之下。“这些步骤不一而足，但是其能量只有一个：英国中产阶级……的成长及其在新教教义影响下的生气勃发。”（白芝浩，2010：287）在法国，1788年8月25日，当路易十六被迫辞掉布里安，重新启用内克并接受各种改革方案时，国王已经丧失了自由任用大臣的权力。1789年7月17日，巴黎人民攻占巴士底监狱的第三天，国王被迫再次召回内克，并于18日亲临巴黎市政厅从市长贝野手中接下新的三色帽徽，承认暴动的正当性和法国人民的主权。此后，在复辟和革命的往复中，经由市民阶层与君主的宪政斗争，这一官僚制才逐渐转变为一个独立于议会与君主、独立于不同党派、隶属于“国家”的理性经营机构。欧陆其他国家也以此为模板，经由宪政斗争逐步转向议会制政府。对议会来说，他们需要一个能够受其监督并对其负责的官僚制。对君主来说，面对议会和新兴政党领袖的权力挑战，他也需要一个特定的人在他前面护住他，代替他和官僚集团向议会负责，并与各个政党斡旋。在这种情况下，首相或总理领导下的责任内阁制逐渐确立起来。对官员来说，其责任和荣誉就在于置身党派的权力斗争之外，保持其超党派性和“就事论事性”，按照一般规则或上级命令去执行任务，哪怕这与他自己的政治立场相悖（韦伯，2009：145）。至此，现代官僚制作为一个理性的经营机构、一种中立化的权力工具得以确立起来，并随后影响到欧洲之外的其他国家（陈涛，2020）。
因此，迈入现代国家的关键性的一步是市民阶层与王权展开的斗争。在此，他们所使用的武器正是议会制和领袖民主制。在明确领袖民主制的历史起源和政治功能之前，不妨从它在晚近国家中与议会民主制的冲突入手来谈。
领袖民主制的历史起源和政治功能
伴随着大众民主的兴起，在现代国家中，民主制尤其是“直接诉求民意的领袖”与议会制之间的紧张关系越来越突出。尽管如此，领袖民主制作为现代国家构建的另一条线索却由来已久，它经由现代英法革命而汇入现代国家，并成为国家运作中不可或缺的一部分。
大革命以来，在市民阶层与君主的宪政斗争中出现的现代法治国理念，深受现代自然法的影响，把保障个人财产和人身自由等基本权利视为国家或宪法的首要目的，并要求据此对公权力进行限制。在组织原则上，法治国主要是借助立法、行政和司法的分权和制衡来实现上述理念。基于公民的主观权利对公权力施加的“权力限制”，与公权力内部借“权力划分”的组织原则而实现的制衡，二者的结合成为“根据‘权限’而构组的现代国家机构的特征”（韦伯，2005a：21、302-303；施米特，2016：182-184）。
由于各国市民阶层主要是通过参与或创建议会这一立法机关来对抗和制约君主和官僚集团的行政权，因此，宪政斗争的焦点在于扩大议会的权力和权限，其在政治上的成果就是民主制。“从1815年到1918年的发展，可称之为一种正当性概念的发展：从王朝正当性到民主正当性”（施米特，2015：36，2016：203）。由此实现的“议会民主制”则是议会制与民主制的不稳定结合。
“议会制政府和民主化未必是相互依存的，而且实际上往往还彼此对立”（韦伯，2009：170）。从历史起源上说，民主制发端于希腊的城市国家、经由中世纪自由城市和现代英法等国的政治实践而汇入现代国家的构建之中；议会制则发端于中世纪日耳曼民族的等级制会议，并始终具有贵族制——或其蜕化的形态即寡头制——的色彩。对投票人的性别、财产和受教育程度等所施加的限制，贵族在上下两院中的政治影响，不同政党由存在诸多利益交集的贵族所把控，等等，这些因素导致直到19世纪欧洲大陆和英国的议会都具有贵族政治的特征。例如，在1832年议会改革法案通过之前，英国贵族不只是贵族院的领导，在平民院中也有很大的政治影响力。他们有权与他人联手选送两名郡议员、单独选送两名区议员到平民院中。因此，平民院中的议员要么是贵族选派来的，要么是与贵族利益一致的富裕的中上层绅士（白芝浩，2010：134；耶利内克，2012a：86）。
撇开各种混合或折衷不谈，从理念上说，议会制基于代表原则，民主制则基于同一性原则。议会制预设了只有通过代表，人民才能从不可见的存在变成可见的存在，并构成一个具备意志和行为能力的政治统一体。在这种情况下，代表不是受人民的强制委托、听命于人民的指示和意志的“仆人”，而是把人民提升到更高的、更集中的存在的“主人”。代表制的极端是霍布斯笔下唯有借助他，大众才能被整合为人民的君主。现代议会正是在与绝对君主制的对抗中，从后者那里夺取了它作为人民的真正代表的资格。民主制则预设了人民在实际的同一性中就能直接构成一个在场的政治统一体。当人民直接现身时，议会等代议机关只能被视为一种由人民委派的暂时性的权力机构（施米特，2016：271-291；马迪厄，2011：189-190）。
当君主制仍然是政治斗争的首要对象时，议会制与民主制的罅隙还不那么明显，它仍然是推进和落实民主制的凭借。但是，当君主制被战胜、人民主权成为新的甚至是唯一的正当性之后，议会制与民主制之间的分歧便日益显现。尤其是在19世纪后期，选举权的进一步扩大以及大众民主的兴起，使得原本被排除在议会之外的广大民众，尤其是无产阶级获得了前所未有的政治力量，并在政党的动员之下展现出前所未有的政治参与热情。
韦伯尤为关心选举权的扩大对政党制度和议会制度的影响。选举权的民主化意味着政党要在议会中获得席位，就必须想方设法赢得大众的选票。这直接导致政党支配结构的改变。一方面，此前依靠地方望族和议会党团的合作来安排候选人的做法已不再奏效。要赢得大众的支持，就必须依靠专职党工负责募集资金、专职意识形态专家负责宣传和动员、严格的纪律（如党务会制度）等，简言之，必须依靠一个持续经营的官僚组织去征募选票。另一方面，大众民主也为具备“群众领袖”才能或某种卡里斯玛特质，能够从大众那里赢得选票的政党领袖的崛起提供了机会。
这种领袖无需望族和议员等势力的肯定，直接要求民众信仰他个人的人格，并从这种信仰中获得权力。韦伯称其为“直接诉求民意的领袖”。
我们在此提及了韦伯后期非常关心的“凯撒制”或“领袖民主制”。在韦伯看来，民主化并不意味着人民能够直接参与和决定重大政治事务，而是意味着他们拥有选择领袖的形式自由。从政治家的角度来说，这意味着为了赢得政治领导权，他们必须首先争取选民的支持、顾忌选民的利益。就像市场当中谋取利润的私人竞争会附带地增加整个社会的生产一样，对领导权的这种竞争，也会附带地实现人民的利益和诉求（韦伯，2009：176-186；熊彼特，1999：412）。当然，这一切的前提是政治领导权不再作为服务于某个君主或王朝利益的家产，而是作为服务于某种“切事化”目标的手段，供不同政党和政党领袖去争夺和使用。
不过，“民主化与煽动相辅相成”，而“这与国家政体无关”（韦伯，2009：177）。要赢得大众的选票、赢得领导权，就必须煽动民众的情绪。在一个人民主权成为唯一的正当性的年代，即使是世袭君主也需要在某些时刻煽动民众以寻求支持，更不必说现代代议制政府中的首相和部长们。韦伯经常提到葛莱斯顿（William Ewart Gladstone）的例子。1874年竞选失利后，葛莱斯顿就辞去了自由党领袖一职，独自议论政治。1879年，当时的保守党政府领导人迪斯雷利（Benjamin Disraeli）在解决俄土战争的柏林会议中取得了举世瞩目的成功，正处于其执政的巅峰，有望在大选中继续连任。此时，葛莱斯顿突然在中洛锡安的竞选中借助一系列的演讲令全国民众为之振奋。在演讲中，他极度渲染土耳其人的残暴，赢得了民众对他个人的拥护。此后，他俨然以全国领导人的身份再次被接受为自由党的领袖，并在1880年的大选中获胜。
这种从民众那里获得信任和支持的领袖对议会的权力构成了挑战。“任何议会制民主都会迫不及待地试图消除选举领袖的直接诉求民意的手段，因为它危及到了议会的权力。……因此，在通过直接诉求民意选择领袖和通过议会选择领袖这两者之间存在对立”（韦伯，2009：178-179）。党工和政党资助人都期待领袖能够为他们带来官职或经济上的利益，因而都愿意追随领袖，再加上纪律严格的党务会制度对投票的规定，议会中的本党议员只能按照本党党鞭的指示去投票。针对领袖民主制对英国议会带来的影响，韦伯这样评论：除了少数内阁阁员和孤狼之外，大部分议员都不过是“纪律良好的投票牲口”罢了（韦伯，2009：240-241）。这种说法也许有些夸张，但却道出了领袖民主制对议会制造成的冲击。
从组织原则上说，议会制奠基于权力划分的原则之上，并作为立法权的承载者对掌握行政权的行政机关及其首脑进行监督和制约。然而，得到人民信任和拥护的领袖却无需顾忌法治国中不同机关之间的分权和制衡，行使专政权力。这种专政远比绝对君主制还要严厉和强硬（施米特，2016：310-312）。相较于绝对君主所凭借的官僚制和军队，现代专政者所凭借的则是政党“机器”。在分析现代法制型政党与其他政党的区别时，韦伯反复强调政党是建立在“自由征募”这一基础之上的“利益经营”（韦伯，2010b：435，2004：230）。“自由征募”满足了民主制下民众基于自愿而进行结合并接受支配的要求，而“利益”则为政党基于利益上的引诱乃至强制提供了基础。因此，它能够比官僚制更为灵活、更为有效地把大众动员和组织起来，追随领袖或政党以形成某种共同意志。相比之下，绝对君主的官僚制从未完全深入社会的每个角落，毋宁说相反，它只是将行政权从社会中抽离出来，集中到一个顶点上，造成行政权与立法权、国家与社会的分离。而现代专政尤其是一党专政，则能够借助政党对社会的动员和重组，抹消国家与社会、行政权和立法权之间的区别（Neumann，1964：244）。
尽管看到了领袖民主制与议会制存在对立，但是韦伯仍然认为二者有必要在现代国家中结合在一起。这一点通常被仅仅关注他在《政治作为一种志业》中倡议领袖民主制的读者所忽略，但却构成了他在去世前设计战后德国政治架构时的焦点：“问题在于民主制与议会制最终如何彼此关联。”（韦伯，2009：178）大众民主的危险在于情绪因素将主导政治，而议会制为不同政党提供的理性协商和妥协机制却可以制衡这一点。至于政党领袖，则可以通过在议会委员会中的工作经受训练，证明自己是否具备政治能力，而不只是一个具有煽动才能的群众领袖。当领袖丧失大众的信任时，议会能够以和平的方式淘汰他而不至于引发政治灾难。此外，平民公投在技术上有其局限性，不适用于选拔和任用普通官员，而议会则可以通过预算和质询等途径控制和监督行政。
有关领袖民主制与议会制相结合的设想，很大程度上基于韦伯对英国政治实践的观察和理解。“当前英国首相的职位在事实上并不是基于议会和政党的信任，而是基于乡村大众和战场军队的信任。议会只是以相当大的内在勉强屈从于这一状态。”（韦伯，2009：179，2004：241）不过，这无法改变这一事实：从法治国的角度来看，这种权力地位“非但不是正当的，甚至也不是合法的”（韦伯，2005b：146）。英国首相和内阁的统治不被任何法律所承认，因而也不受制于任何法律规定。至于像拿破仑一世那样通过军事独裁而崛起，诉诸民意而得到承认的领袖，或是拿破仑三世那样通过市民途径而崛起，诉诸民意而得到承认并得到军队承认的领袖，与议会制更是充满了紧张。
就目前的讨论来说，领袖民主制及其与议会制的紧张关系更像是民主化不断向前推进时的一个必然结果。但是实际上，早在新近赢得选举权的大众诉诸领袖民主制之前，市民阶层就将其引入到了现代国家之中。从历史上看，它也一直是市民阶层借以维护自身利益的工具。
（二）领袖民主制作为一种卡里斯玛支配
领袖民主制被韦伯界定为一种“卡里斯玛支配”：
在此，专政者所凭借的“实质公道”和专政权力，既破除了各种传统或法律的正当性，也破除了官僚制本身依靠专业知识而具有的技术优越性。一切制度都被纳入民主制的理念之下重新裁量、重新布置。在人民面前，议会只是一个暂时性的特派机构，官僚制也只是一个纯粹的行政工具。
伴随着拿破仑一世对革命的终结，领袖民主制及其所具有的卡里斯玛力量，逐渐在现代国家中确立起其“理性化”的形式（Weber，2009b：102-103）。这就是上文提到的第四类例子，即现代英国首相、美国总统和法国总统等民选领袖。这里要指出一点，内阁制或总统制的一个特征在于，隔一段时间，借助内阁或总统的变更，整个官僚体制的部长或其他高级行政长官会被撤换掉。这无疑会影响政策的连贯性、为行政运作带来各种不确定性，因而“限定了现代社会的行政体系所能达到的理性化程度”（韦伯，2010b：309、401）。但是，这是制衡大多数时候将人民排除在外的议会制或官僚制的不可或缺的手段。一方面，“议会对公共职务不间断的僭越是通过也只有通过一位议会领袖的任命才得以避免”（白芝浩，2010：210）。议会领袖作为多数党的领袖，能够站在行政机构一边，在议会中抵御反对派针对某一政府部门的政策随意发起的攻击。另一方面，首相连同整个内阁的变更，能够遏制内阁滥用专权，又能够防止整个官僚系统固化为一个趋于自我繁殖和自我封闭的官职俸禄群体（白芝浩，2010：29-30、217）。总之，正如韦伯曾多次强调的，这种民选领袖本身正是为民主制量身定做的，缺少它，现代国家就无法正常运转。
余论：现代市民阶层的精神
至此，我们大致了解了现代国家构建中的这三条线索是如何在历史中展开的，又是如何并存于现代国家的日常经营中的。撇开诸多有待进一步补充和了解的细节不谈，我们还有一个关键的问题没有回答：在古代和中世纪城市中只是作为“非正当性支配”的民主制，何以在现代世界中变成了一种正当性支配，恐怕还是唯一的正当性支配？市民阶层又何以能够突破其自中世纪城市以来就带有的行会垄断和排外特征、突破其“政治尾随者”的角色，成为现代民主制的担纲者？
在上述引文中，韦伯已经为我们提供了进一步思考的线索——代替家产制下实质公道的那种规范，也就是他在“法律社会学”中提到的现代“自然法”（韦伯，2005a：131）。
对韦伯、耶利内克和特洛尔奇来说，现代自然法理念虽然可以被追溯至古代的斯多葛传统，但是，它之所以能够被市民阶层及随后的工人阶级在反抗既有秩序时不断援引，关键在于它经历了现代个人主义的重铸。奠基于现代个人主义之上的自然法认为所有人都拥有某些普遍的、与生俱来的自然权利，它们构成了先于一切国家、一切实定法和一切历史特权的高级规范。
注释和参考文献（略）
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排 版：黄钰澄